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聚焦|违规优惠电价死灰复燃怎么办?

北极星电力网新闻中心  来源:能源研究俱乐部  作者:蒋学林  2017/7/17 8:50:28  我要投稿  

北极星火力发电网讯:梳理发现,全国部分地区近两年来在国家调整电价之外存在要求调降电价的情况,甚至涉嫌擅自推出国家多次叫停的优惠电价政策。新形势下,不能简单粗暴地否定各地的电价优惠举措,但也决不能听之任之。优惠电价问题属于电价管理范畴,而电力体制改革推进过程中的电价管理很容易出现模糊、混乱。从根本上解决电价管理问题,不得不依赖于电力体制改革的深入推进。这是一项复杂的系统性工程,本专题尝试从优惠电价角度切入,进而关注电力体制改革问题。此处仅节选专题中的评论文章和各地电价相关政策汇总。

电价管理过渡期需压缩

我国电价形成机制向来是项令人头疼、难以理顺的复杂事物。电力体制改革过渡期尤其如此,电价管理因而也可能显得模糊和混乱。优惠电价问题,实质上也是电价管理问题,根本上则是电价改革问题。

按照现行的《中央定价目录》(2015年10月发布),国务院价格主管部门在电力类中的定价权限仅剩下“省及省以上电网输配电价”一项。这是我国电力体制改革“管住中间、放开两头”架构的重要体现,但目前国家并非只管此一点、不及其余。

文件本身即一目了然,“省及省以上电网输配电价”项下有内容更为丰富的备注:电力市场交易机制形成前,省及省以上电网统一调度的未通过市场交易形成价格的上网电量,由国务院价格主管部门制定上网电价;省及省以上电网未通过市场交易形成价格的销售电量,由国务院价格主管部门制定定价原则和总体水平,省级价格主管部门制定各类电力用户具体价格水平。

在电力体制改革过程中,这其实是不可避免的过渡阶段。简而言之,国务院价格主管部门在此期间除了制定“省及省以上电网输配电价”,还完全掌控非市场化上网电量的上网电价,并对非市场化的销售电量电价具有很大权限,负责制定定价原则和总体水平。

这一制度安排是现实需要,但其缺陷也不容忽视。初步分析,一是导致电价管理权限模糊化。改革过渡期的混沌,在电力体制改革中难以幸免。市场化与非市场化之间,过渡期间难以截然划分,再加上或有意或无意的人为因素干扰,则使局面更为复杂。电力体制改革赋予了地方政府探索的权利,自然也包括对电价管理的探索,难免让原有的电价管理秩序模糊。此时,地方借机出台于己有利的电价措施,比往常更加“名正言顺”。经济社会发展的巨大压力,则成为当地政府推行电价优惠的巨大动力。

二是可能导致相互掣肘。国务院价格主管部门对电价的管理权限大小主要取决于电力市场交易机制形成情况。电力体制改革市场化程度越深,其权限越小,反之则越大。如果国务院价格主管部门“恋权”,则可能干扰电力市场化进程。虽然本轮电力体制改革由地方政府主导推进,但作为国务院价格主管部门的国家发展改革委仍具有很大话语权,牵头掌握着全国电改总体节奏,且举足轻重的输配电价又必须经过其批复。地方政府则可能借市场化改革之名扰乱正常的电价管理秩序。

三是现阶段让发电企业在博弈中处于劣势。本轮电力体制改革中,参与博弈的利益主体主要包括中央政府、地方政府、电力企业、用电企业。过渡阶段国家电价管理秩序支撑不力、地方政府又倾向于降低用电成本,电力企业尤其是话语权较弱的发电企业很容易成为牺牲品。电力企业以央企为主,为当地提供电力服务被戏称作“公公背儿媳妇过河”,可见其吃力不讨好的程度多深。目前,几乎所有市场电量交易均呈“降价”局面。用电企业利益与地方政府高度一致,在改革中得到地方政府厚爱有加,成为改革受益者。地方经济的发展会让中央政府间接受益,但改革的歪曲、央企利益受损又会让中央政府受损。

改革出现的问题需要通过改革来解决。电价管理问题归根结底也是电力体制改革问题,需要在电力体制改革过程中理顺、缓解、消除。除技术性问题外,最大障碍之一是“恋权”思想的突破。

“恋权”并非总是赤裸裸的,更多时候以非常隐密的方式存在。上一轮电力体制改革之所以在开门红之后即陷于沉寂、推进乏力,一方面是改革推动者力量不足,另一方面则也受到相关部门“恋权”的制约,甚至有人认为这是主要因素。

权力部门主动突破“恋权”思想、顿悟放手当然妙不可言,但更为现实的手段不能没有外部压力。事实证明,高层次的改革督察是行之有效的现实途径。但在高层次的改革督察之外,能否建立层次更为丰富的督察体系,让督察持续、深入、全覆盖?

当前出现的另一个情况应当引起更多重视。电改9号文中不乏“坚持社会主义市场经济改革方向”“形成主要由市场决定能源价格的机制”“使市场在资源配置中起决定性作用”等充满市场意味的表述。市场竞争是市场化的应有之义,而市场竞争的前提则是需要有数量足够多的市场主体,对发电企业的市场占有率设置上限限制再自然不过。

我国此前也规定“每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%”。然而,现在主要能源(电力)企业的重组强势登场。若五大发电集团之一的国电与拥有巨量装机的煤炭龙头神华整合成真,新的巨无霸企业以其高占比装机,很容易形成市场力。

这决不是单一的表面问题。谈及能源(电力)央企重组整合与电力市场化改革的矛盾,业内已有人发出“电力市场竞争意义、目的何在”的根本性疑问,更有人直言“发电侧没有必要竞争”。无论电改5号文还是电改9号文,无不强调市场化改革方向,目前出现的市场化之问难道不值得特别警惕吗?

言归正传,电价是电力体制改革核心,压缩电价管理过渡期,唯待电力体制改革加速推进。此途山高路远,尚需戮力同心。

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