我国电力体制改革的影响与风险

      根据《电力体制改革方案》，"十五"期间，电力体制改革的主要任务是：实施厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制定发电排放的环境折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。 

　　我国电力体制改革的基本内容是"厂网分离,竞价上网"。改革方案核心部分有三方面：即"纵横双向彻底拆分国家电力总公司、重组国有发电企业和确立新的电价形成机制"。目前，改革主体框架已初步建立，国家电力监管委员会、国家和南方二大电网公司、五大发电集团和四大辅业集团均已挂牌成立。 

　　由于此次电力改革涉及面较广，而且具体实施细则尚存在较大的不确定性，所以不能很准确地评估此次改革的短期影响。但从中长期看，首先，电力体制改革方案出台将引发行业大重组。其次，竞价上网将使原有的电价形成机制发生变化。电价的统一趋势必然导致发电企业盈利水平出现较大分化。最后，电力体制改革在发电环节引入竞争机制，将可能降低上网电价和抑制近十几年来电价不断上升的趋势。 

　　1. 对火电的影响 

　　从发展趋势上来讲，电力体制改革对不同类型的火电企业的影响有很大差异： 

　　第一，大的发电集团将获得更好的发展空间。由于以前国家电力总公司在电力市场中处于垄断地位，国电系统之外的北京大唐、华能国际、山东国电、中电投资等非国电系统的企业在发电市场中的竞争中一直处于不利地位。而电力体制资产大重组后，这些企业面临着很到的发展机遇机遇：国电电力总公司的拆分，使电力市场上的垄断被打破，厂网分离使市场竞争更加公平，自身发电资产质量较高又使其在竞价上网中处于优势，这些公司将获得更大的发展空间。另外，以它们为基础，组建国务院授权经营的电力公司，并且获得了原来国电总公司所属的众多发电资产，这些企业的发电规模大大扩大，企业在市场竞争中的地位将进一步提高。从中不难看出，新成立的这些发电集团将在市场竞争中获得非常好的发展空间。 

　　第二，地方火电企业的分化将日益加剧。电力体制改革后，对于数量众多的地方火电企业来说，影响较为复杂。从有利方面来讲，电力市场新体制的逐步形成，地方火电企业将作为平等电力市场竞争主体参与电力市场竞争，不会再像垄断体制情况下，受到不公正的待遇，完全凭公司的实力参与竞争。市场竞争更加有序、透明，特权保护减弱，大环境的改善会使一些资产质量较高，规模较大的地方火电企业业面临着更好的发展机会，可以获得更大的市场份额。而从不利方面来说，相对于国家授权经营的电力公司，这些公司的技术实力和人才积累、市场开拓能力都处于弱势。另外，投资区域也比较狭窄，大多离不开地方政府的优惠政策或者补贴，抵抗竞争风险的能力不强。 

　　由于不少地方火电企业装机容量规模普遍较小，资产质量不高，随着电力竞争的全面展开，经营风险将加大。尤其是一些规模小、经营效益较差的小火电企业，火电行业今后激烈的市场竞争将使它们面临着艰难的选择：或者被大的发电集团收购，或者因效益差而退出竞争。 

　　第三，外资火电企业面临着良好的发展机遇，外资电力公司的实力不容忽视。我国电力市场对外开放较早，但由于一直对外资参股比例有一定限制。目前全国大中型中外合资电厂39个，总容量2700万千瓦，占全部装机容量的8.46%，外商投资23亿美元。加入WTO后，外资进军我国电力市场的步伐会明显加快。国电总公司的拆分，垄断机制的打破，无疑也会给这些外资电力公司带来发展机遇。目前，国内不少的火电企业都有外资成分。因此，电力体制改革之后，除了国内火电企业之间的重组和收购兼并外，外资收购国内火电企业的可能性也将大大增加。 

　　2. 对水电的影响 

　　首先，实现"厂网分开、竞价上网"和全国联网后，水电表现出明显的低成本竞争优势，水电投资规模和发电量和在电力结构中的比重将会不断提高。在水电与火电单位千瓦造价方面相比较，水电大约为7000-10000元，30-60万千瓦国产机组的火电为5400-6300元，进口66万千瓦机组为7200-8200元，水电比火电高约40%。尽管水电的建设成本高于火电，但国内水电企业的运行成本确远低于火电企业，当前，水电平均运营成本为0.04－0.09元／千瓦时，而火电则高达0.19元／千瓦时左右，并且随着煤炭价格的上涨，火电厂的发电成本还将上升。由于核能、风能在我国尚属新技术，对外国技术依赖性很大，成本都比较高。所以，在发电公司实行竞价上网时，水电公司的优势最为明显。 

　　其次，"直供"将使低成本的水电公司掌握部分终端客户。新的电力体制下,将允许发电公司向单独的大客户进行直供,供电价格由双方根据市场供求情况进行协商。这对低成本的水电公司是一个巨大的机遇,不仅有利于提高电力销售量,以及通过减少供电环节提高售电价格,而且通过直接掌握一部分终端消费者,减少未来对电网公司的依赖,使水电公司的电量销售更有保障。 

　　最后，过去由于各区域电网没有实现联网，电力市场自由竞争无法实现，而水电公司多数地处经济不发达的西部地区，当地用电增长潜力小，因此低价竞争的优势得不到体现。电力体制改革后，随着全国联网和"西电东输"项目的建成，西部地区水电低成本的竞争优势将真正得到体现，东西部发电商经营条件和回报的地区差异性也将逐步消除，从而会促进水电的发展。 

　　3. 对电网建设运营的影响 

　　在电网方面，由于全国联网工程是形成"竞价上网"的基础，国家将加快推动全国联网和"西电东送"过程中，形成了内蒙古西部电力送京津唐电网、内蒙古东北部电力送东北电网、华中电网的水电送华东电网、西南水电送广东等联网工程。而华中-华北联网工程、西北与华中联网工程；山东-华北联网工程等重点工程都还将进一步完成。 

　　成立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）5个区域电网有限责任公司或股份有限公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。 

　　4. 需防范的改革风险 

　　第一个风险就是发展的风险，电力体制的改革所处的产业基础跟发达国家相比有很大的区别。发达国家都是电力供给比较充裕的情况下提出的电力体制改革，比如说英国的电力体制改革，改革之初的富裕容量达到20％─30％。我们国家刚刚告别电力短缺，总体上才达到一个供需平衡的状态，特别是近两年，由于经济的高速发展，电力供应能力出现滞后，一些沿海经济技术发达地区出现了局部的电力短缺。改革之后，存在发展的问题。过去的改革实际上创造了一个很强的投资激励机制，市场化改革之后，这种发展的机制跟过去相比机制的激励是减弱了。不管在市场准入方面还是在项目管理方面如果不做大的政策调整，那么这种改革发展的风险是比较大的。如果在市场准入上放松一点，把全社会办电的激情调动起来，尤其是投资（各种企业包括各种煤炭企业有很强的投资发电能力）积极性调动起来，那么发展的风险可以得到相当程度的规避。 

　　第二个风险是价格风险。电价是电力体制改革的难点之一，难点表现在两方面：一是电价形成机制的问题，二是电价结构不合理的问题。在电价结构当中绝大部分的构成是发电厂决定的，输送电环节的网电价格现在还是偏低。厂和网分开之后就存在发电企业和电网企业持续发展的问题。要有投资的能力，必须把扭曲的价格结构调回到合理的结构状态，也就是提高输配电环节的价格。那么如何在保证终端销售电价不增长的前提下，提高输配电价？惟一的办法就是把上网过高的电价压下来，发电市场是竞争中的市场。价格的形成是由市场的供求关系决定的，政府没有调节市场的手段和工具，上网电价如何压下来是一个很大的难题。价格的不合理是价格有可能上涨等风险所在。从电价的走势来看，有调节的空间，但是需要形成一个良性的调节机制。 

　　第三个风险就是厂网协调运转的风险。在过去厂、网一体的统一结构中，厂和网的协调是在公司内部完成，当厂和网成为两个独立的主体之后，怎么协调是一个风险问题。例如某一个投资者在某一个地方建立一个厂，那么电网的建设能不能随之跟上，愿不愿意跟上，这就是厂和网之间的协调。如要规避这个风险，就是电源与电网规划的协调，就要提高监制机构的权威性，使其有能力去协调这种矛盾。 

　　第四个风险是环境风险。电力引入竞争之后各个电力公司想方设法降低成本，可能会为追求短期的利益而忽视环保问题，如果政府没有一个强的、合理的机制来约束，发电企业肯定会忽视环境问题，而导致环境的恶化。