电力改革三年走不出垄断怪圈

　　今日，是新一轮电力改革三周年的日子。

　　这个节点上，无论是最近两周关于特高压项目的争论，还是杨名舟称电力改革不成功的炮轰，都显得格外引人注目。

　　2006年，电力供求将逐渐进入平衡甚至过剩的新周期，这场改革是否会回到垄断起点的争论也随之再次浮出水面。

　　　特高压之惑

　　“特高压试验示范工程还没有获得通过。”12月22日国家电网公司新闻办向《第一财经日报》否认了之前某媒体的报道。目前，可以确认的消息是，特高压电网试验示范工程总方案中，有关环保和征地的部分已经在国家环保总局、国土资源部和国家电网公司的联合会议上获得通过。

　　特高压电网是指1000千伏交流和±800千伏直流的高压电网。这次国家电网公司申报的试验示范工程是从山西东南—河南南阳—湖北荆门的一条650公里的特高压线路，该工程申报造价为55亿元。按照国家电网公司的规划，特高压输电如果实现全国联网，将需要3000多亿元投资。

　　然而长期以来，围绕特高压电网的兴建与否，一直有两方面的意见。一方来自国家电网公司，而另外一方是电力系统的一些老专家。

　　国家电网公司总经理刘振亚曾表示，建设特高压电网是我国电力工业发展的必由之路。他亲自主编了《特高压电网》一书系统论述这一技术的必要性。

　　特高压电网有其技术优势，在《中国电力报》12月21日题为“国家电网公司特高压输电试验示范工程前期工作取得突破性进展”的文章中称，特高压输电具有六大优势：输电容量大、送电距离长、线路损耗低、工程投资省、土地利用效率高和联网能力强，并引用了中国工程院特高压咨询课题组“关于特高压输电技术及试验示范工程建设的支持意见”(下称“意见”)。

　　目前明确对这个项目持反对意见的是张育英、陈望祥等老一辈的电力学家。电监会信息中心统计分析处处长杨名舟也在《中国电力改革基本不成功》的文章中对此持强烈的反对观点。

　　中国电力联合会原秘书长、电力学家陈望祥认为，“(特高压电网)连最起码的规划也没有，完全是想利用技术壁垒重新回到全国一张大网的老路上去。”

　　在2002年的电力改革中，陈望祥向国务院写信，力主推行以拆分国家电力公司为目标的电力改革。而这场改革的主要目标之一就是发展区域电网。

　　应该说电力改革中的某些做法也采用了上述专家的意见,但关于特高压电网的修建,他们的反对态度鲜明。

　　这些持反对意见的专家表示，国家电网公司大大低估了特高压的造价。经他们估算，仅这条试验示范工程就需耗资100亿元，总工程则高达5000多亿元。

　　此外，有专家列数据指出，整个2004年，我国跨省、跨区的电量交换不到全国总发电量的5.4%，建立特高压电网用于全国范围内交换电量的依据不足。

　　因此,由于这个项目以及其背后的电力改革牵扯到纷繁敏感的利益问题，所以许多专家都不愿意发表评论。

　　而中国工程院课题组聘请的院外专家、我国“十五”期间能源规划的起草人朱成章在接受记者采访时也表示，工程院课题组最后的结论并不像“意见”中那么肯定，而称需要进一步的论证，特高压技术只是可选择的方案之一。

　　对于这些意见，国家电网公司很低调，只是表示希望“埋头”做事，并对特高压试验示范工程的审批通过报有极大的信心。

　　据评估专家介绍，此类重大建设项目的审批流程，一般是先由企业上报可行性报告，再由发改委交给中国国际工程咨询公司做评估，评估通过之后才可能得到通过。

　　“现在还刚在发改委召集专家讨论的阶段。”参加过11月第一次讨论的陈望祥说。

　　5号文件

　　特高压兴建与否背后，实质还是回到了2002年电力改革的焦点——到底是做成全国一张大网还是加强区域电网。

　　而作为电力改革的标志性文件，2002年2月国务院颁发的国发[2002]5号“电力体制改革方案”(下称“5号文件”)中，“建立竞争、开放的区域电力市场”和“厂网分开、竞价上网”一起被确定为电力改革下一步的主要任务和原则。

　　其中，“区域电网”取代了原先的全国一张大网成为改革的方向。

　　而在这个方案正式出台之前，由国家计委和国家电力公司提出的方案就相持不下。其一是国家计委拟定的草案，一般称之为“0＋4”方案；其二是国家电力公司提出的方案，一般称之为“1＋6”方案。

　　前者主张取消国电公司，按照国家电力资源优化配置和“西电东送”的格局，组建东北、北方、长江和南方四大电网公司，国家电力公司直属电厂与电网公司脱离隶属关系，与独立电厂地位一样，实行厂网分开，然后将全部发电厂(站)组建成几个电源公司，实行竞价上网。

　　后者则主张保留和加强国电公司，再在其下组建六大电网公司，然后实行厂网分开，竞价上网。

　　当时就有学者指出，后者的目的就是要保留一个垄断企业，“1＋6”对于没有完全解决政企分开、又保留了相当一部分发电厂的公司来说，等于基本维持现状。

　　最后，经过两个方案的折中，组建国家电网公司和南方电网公司成为了5号文件的重要组成部分。国家电网公司拥有华北(含山东)、东北(含内蒙古东部)、西北、华东(含福建)和华中(含重庆、四川)五个区域电网公司。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成。

　　在保留一个大网的同时，5号文件同时又强调了区域电网的重要性，规定区域电网公司具有法人地位，享有法人财产和独立自主的经营权利，并强调区域电网是改革的发展方向。

　　体制困局

　　在特高压项目之前，国家电网公司成立的新源发电公司就引起过巨大的争议。

　　今年3月,国家电网公司成立了名为“新源”的公司，其包含九家国网公司控股的发电企业，另有三个项目在建。

　　“5号文件是写了哪些电力资产要卖，可是并没有写由谁来卖。事关这么多国有资产，国家电网公司也没有权限自主出卖。”电监会办公厅副主任兼研究室主任俞燕山告诉记者。

　　不过，俞燕山又表示，国家电网公司未违背5号文件精神，没有卖出原有的电力资产有其体制原因。由于国务院电力体制改革领导小组并未将出卖电厂资产列入每年的改革计划，国家电网公司也就将这些资产保留至今，进而还成立了一家新源公司具体运作这些发电资产。

　　面对5号文件的落实不力，电力行业的体制问题也逐渐暴露出来。

　　从2002年电力改革伊始至今，审批立项、制定电价政策和核定电价的权力一直在发改委。为推动电力工业体制改革，国务院成立电力体制改革领导小组，今年的5月又成立了和国务院能源办，前者负责每年有关电力体制改革计划的制定，是一个非常设的会议机构。后者负责涉及相关部门之间的协调，是一个常设机构。发改委又下设能源局电力处，具体负责电力项目的核准和政策的研究与执行。

　　但上述的所有负责电力的部门的人员都在两三人左右，基本无暇统筹和顾及头绪繁多的电力体制改革。权力相对分散又缺乏实体的主管部门，使得电力改革的协调成本上升，甚至出现了上述5号文件中出售资产的条款无法落实的局面。

　　解决上述情况，专家建议扩大电监会的职能。陈望祥就建议，将5号文件的执行权下放到电监会，使得电监会拥有与证监会、银监会类似的市场监管和改革执行的权力，发挥其作为监管单位的积极作用。

　　目前，电监会的最主要职能是电力安全生产的监管和电力企业准入的审批。