用科学发展观指导农村水能资源开发利用

    摘要：本文介绍了农村水电取得的巨大成就和当前存在的突出问题，总结了多年来农村水电发展的经验启示，提出了在保护生态基础上有序开发水电，建立农村水电开发利用与农民利益、地方发展、环境保护和生态建设相结合，实现科学有序可持续利用的对策建议。 

    一、农村水电发展的成就和启示 

    全国可开发农村水能资源1．28亿kW，居世界第一位。截至2006年底，全国已建成农村水电站4万多座，年发电量1500多亿kW·h，全国水电三分天下有其一。全国1／2的地域、1／3的县、1／4的人主要靠农村水电供电。 

    "七五"至"九五"连续三个五年计划共建成了653个农村水电初级电气化县。这些县都实现了国内生产总值、财政收入、人均用电量5年翻一番，发展速度明显高于全国平均水平。"十五"期间，建成了410个水电农村电气化县，平均每县新增装机近3万kW，新增年发电能力近1亿kW·h，大大加强了这些县的基础设施和综合生产力。50多年来，开发农村水电累计解决了几亿无电人口的用电问题。 

    (一)小水电代燃料是实现生态、社会、经济三赢的水电开发路子 

    2003年，国家启动小水电代燃料试点。经过三年的努力，试点取得了圆满成功，国家投资相当于一户2000元左右，就能保证农民年年都能用上0.2元／kW·h的低价代燃料电。农民不再砍柴，平均每户节省传统燃料开支近300元，环境生态得到很好的保护。农民从繁重的砍柴和烧柴的辛劳中解放出来，平均每户节省工作日60个。政府积极引导农民开辟新的生产就业和外出务工门路，平均每户增收近500元。整合力量、统筹资源，调动农民积极性，积极参加直接改善自己生产生活条件的劳动，也提高了投资效率。以小水电代燃料为龙头，配套推进改厨、改厕、改路、改电、改水，取得了整体推进的很好效果，给贫困山区农民带来了先进生产力和先进文化，使农村传统生活方式产生了一次革命性变革。生活条件和生活方式改变的同时，人的思想观念也发生了明显改变，卫生意识、环保意识、致富意识明显增强，农民的生活质量得到明显改善，农民得到了实实在在的好处，就象农村税费改革一样，没有不说好的。特别是妇女从烟熏火燎中解放出来，欣喜之情更是溢于言表。相邻没有试点的村干部群众纷纷呼吁扩大试点，有的村干部讲，过去几个村子都差不多，现在搞试点的和没搞的面貌差了至少15年，现在号召建设社会主义新农村，什么是新农村大家没见过，但搞到像试点村这样，大家觉得就行了。实行小水电代燃料，国家得生态、农民得实惠、企业得效益的三赢效果得到了很好的兼顾，得到了项目区群众、当地政府和社会各界的一致赞扬，得到了温家宝总理等中央领导同志的充分肯定，是一条一举多得、现实可行的农村水电开发路子。 

    (二)农村水能资源是农民摆脱贫困、增收致富的重要资源 

    社会主义新农村建设最重要的是生产发展，最困难的是贫困山区。除了土地、山林和水之外，能被山区广大农民用来发展生产的资源极少，农村水能资源是其中之一。农村水电不仅有资源总量大的优势，其区位分布还与我国相对贫困人口区位分布基本一致。它没有大量水体集中和移民，规模适中，技术成熟，投资省、工期短、见效快，一般1-2年即可投产发电，适合于农民组织起来集体搞股份制开发。而且可就地发电、就地供电，比大电网长距离输送供电经济，是我国广大贫困山区农民增收、农村发展、环境保护、生态改善的珍贵资源。各地创造了很多宝贵经验。 

    江西铜鼓县红苏村，四川峨眉县龙洞村，广东乳源县田螺坑村、洛阳村，湖南郴州南溪乡，这些地方都是贫困山村，通过政府扶持股份制办电，每年每个农民水电收入2000-3000元，多则5000元，这些村30%以上的劳动力变成水电工人。 

    福建永春岭村股份制开发小水电形成资本积累，以电兴工，带动其他资源开发，形成以电为龙头的规模化经营，年村财政收入4500万元，上缴国税1500万，全村农民全部成为工人，人均年收入2.5万元，大量资金投入基础设施和生产生活设施建设。 

    湖南桂东县水庄村建设装机570kW水电站，共投入扶贫资金100万元，其中配给每户农民股份1000元、水庄小学教育股份5万元、村集体股份47万元，吸纳其他入股资金140万元，总投资240万元。投产发电后，除保证每户农民每年分红200元外，年满60岁的老人可领到一份"养老补助"，还为全村教育、医疗、社会保障和其他公益事业提供资金。 

    广东乳源瑶族自治县全面推行农民集体股份制办电，全县14个乡镇，镇镇都有农村水电，40个行政村，村村都有农村水电股份，240个自然村，年年都分享农村水电红利。2004年全县农民人均纯收入3773元，其中农村水电贡献1555元，占41%。 

    (三)水能资源有偿使用促进社会和谐 

    一些水电比较丰富的省(区、市)人大或政府出台了水能资源有偿使用的法律法规。各地已开始通过招标、拍卖等方式有偿出让水能资源开发使用权，实现水能资源的有偿使用和市场化配置。一些地方建立国家水能资源股制度，将股权收益用于反哺河流治理和保护，补偿当地农民。浙江丽水炕洋水电站把农民土地补偿费纳入水电站股份，救活了十几个贫困"空壳"村。泰顺县政府将珊溪水电站后靠移民的生产发展基金入股三插溪水电站，使每个移民每年可以拿到15%的固定回报，移民安居乐业，从而把水电站变为农村的社会稳定器。 

    二、当前农村水电开发存在的问题 

    农村水电不仅成为农村重要的基础设施和强大推动力，有力地促进经济社会的协调发展，而且在增加能源供应，改善能源结构，保护生态环境，促进可持续发展中发挥了重要的作用。随着市场经济体制改革的不断深入，农村水能资源开发利用中也出现一些问题。 

    跑马圈河无序开发。农村水电开发一般只要几年就可还本付息，效益很好。利益驱动导致跑马圈河抢占资源，出现了不少无审查、无设计、无监管、无验收的"四无"水电站，留下安全隐患，有的还造成重特大安全事故。 

    农村水电开发和农民利益脱节。农村水能资源和土地、山林资源一样，是农民可以用来增收致富的稀有资源，但有些开发商开发的农村水电项目，农民既不能分享经济收益，又用不上廉价电，电站周围的山区农民仍然使用高价商品电，除了电灯之外别的电器用不起。 

    农村水电开发与生态建设脱节。农村水能资源是山区农村替代燃料的宝贵资源。一些开发商开发农村水电主要是向电网卖电，获取商业利益，农民依然用不起电，不能实现以电代柴，当地农民生活燃料仍然靠砍柴烧柴，生态很难改善。"十五"期间，全国农村居民实际年均消耗薪柴2．57亿m3，是国务院批准限额的4倍。国家实行大规模生态建设以后，农村居民砍柴成为森林滥砍乱伐的主要原因。 

    留下影响稳定的隐患。水能资源是国家的，但农民有靠山吃山、靠水吃水的观念，当前外地老板抢占资源开发农村水电，当地农民对这块"肥肉"还没有意识，等到农民有能力开发的时候，看到资源被别人占有，就会"觉醒"。这种情况近两年在沿海发达地区屡有发生，有的引发群体性械斗，有的到省政府静坐，有的联名给党中央、国务院写信等等，有的开发电站的老板说："哪座电站不是打出来的"。某县在建的35座小水电站中，几乎都与当地农民发生群体性冲突。有的地方农民将电站砸毁，影响社会稳定。 

    三、用科学发展观指导农村水能资源开发利用的对策建议 

    (一)坚持在保护生态基础上有序开发水电的方针 

    正确处理开发与保护的关系，树立河流健康生命理念和保护优先意识。转变传统的规划观念，调整传统开发思路，确定河流资源开发"红线"，制订水能重点开发区、限制开发区、禁止开发区规划，并严格按照实施。采取工程和非工程措施确保河流环境流量和自净水头，解决好非季节性河流断流和梯级开发河流水库化问题，保证河流健康生态和可持续利用。 

    (二)实施小水电代燃料，建立农村水电与环境保护和生态建设相结合的机制 

    小水电代燃料的重点是退耕还林区、天然林保护区、自然保护区、重点水土保持治理区。国家对小水电代燃料电站建设实行财政补助，以降低发电成本，使农民代燃料电价能在0.2元左右，农民积极用电代替燃料。自觉完成保护退耕还林面积和其它山林保护面积的任务。 

    代燃料电站实行所有权、使用权、经营权三权分设，低价供电，微利运行，调动农民和企业的积极性。所有权归国家，由省级水行政主管部门作为出资人代表对国家股、资源股进行监管，但不计收利益。受益权归农民，建立农民受益与环境保护相结合的机制。通过市场选择经营者，经营者独立行使经营权。成立小水电代燃料用户协会，实行依法管理和民主管理。 

    以小水电代燃料为龙头，整合力量，统筹资源，整村推进改厨、改厕、改电、改水、改路。积极帮助代燃料解放出来的农民外出务工，广辟就业门路，促进新农村建设。 

    把小水电代燃料作为事关农民切身利益和农村环境保护和社会稳定的大事，尽快全面开展。到2020年，代燃料装机累计达到2404万kW，全国解决2830万户、1.04亿农村居民的小水电代燃料。规划总投资1273亿元，其中中央投资500亿，平均每年35亿元，最终实现减少森林砍伐面积3.4亿亩，从而根本解决全国农民砍柴对生态环境的影响。 

    (三)实行农村水能资源有偿使用，建立资源股收益反哺生态环境和农村发展的机制 

    当前由于制度改革的滞后，出现了全民资源部分人受益的问题。必须加快水能资源开发利用制度的改革，建立国家资源股制度。国家以资源使用权入股，占有电站股份，形成国家资源股。资源股的确定，一要体现社会公平，解决部分人无偿占有全民资源的问题。二要遵循市场经济规律，遵循平均利润率规律，让投资者有较好的回报，调动投资者的积极性。综合考虑农村水电上网电价逐渐提高等因素，计算水能资源单位千瓦的价格一般在1000-1500元。随着经济社会的发展，清洁能源价格的提高，单位水能的价格还会随之提高。这样，水电站总投资包括工程投资和资源投资两部分，共同构成电站资产的总股份。若干年以后，社会发展到计算环境成本的时候，水电站投资中还应有环境投资和相应的环境股权。 

    水能开发项目立项时，首先要确定资源股。已运行和在建电站要重新确定资源股，并随着电价的逐步到位，同步落实资源股收益。国家出台了各类电站上网同网同价政策，目前农村水电平均上网电价低于全国各类电站平均上网电价0.15左右，利用这个价格空间，完全可以实现投资者既得利益不变，涨价增量收益分成，顺利实现资源股价值。对一般资源条件，资源股分成只占涨价收益的30-40%，涨价收益中的大头仍由投资者占有，投资者是满意的。因此新建电站以及现有电站在电价逐渐到位过程中，逐渐实现资源股收益，是完全可行的。 

    资源股收益优先选择小水电代燃料，在非小水电代燃料区，可采取户均占有一定股权的方式。为了使更多的农户受益，一般一户年股权收益应控制在2000元左右。不管是实施代燃料还是让农民享有一定股权，都应由项目所在县(市)政府按照具体情况，确定受益范围，并逐一落实到户。资源股用于实施代燃料或由农民享有一定股权，都实行以电站为单位，就地结算，当年平衡。可适当安排一部分资源股给当地乡政府和村委会，二般应在20%以内，其收益用于当地社会公益补助。 

    水能资源是年复一年重复再生、重复使用的资源，简单地将资源一次性拍卖成货币，用于补助农民或河流治理，使"资源性资本"一次性廉价消费掉，今后当地农民不能再收益，这种吃"子孙粮"的做法，是不可取的。 

    (四)以农村水电为载体，建立农民长效增收的机制 

    国家把对农民的补助用于建设农村水电站，形成国家投资股，再以股权的形式补助给农民，变"输血"为"造血"，变货币补助为资本补助，形成农民增收的长效机制。即以农村水电开发为载体，把国家对农民的补助转化成电站股权，再把这个股权量化给当地农民，使国家补助农民的货币通过农村水电这个载体变成农民长效增收的资本，年复一年获取收益。国家投资股和资源股一样都归国家所有，其收益分配方式和管理办法完全一样。 

    (五)创新政策促进地方发展和新农村建设 

    鼓励农民用土地、山林淹没补偿入股建电站，为农民开发利用水能资源创造条件，允许当地农民以个人未来电站受益为抵押，以电站法人为对象贷款建设水电站。对农民集体开发小水电和小水电代燃料实行贴息政策和零税率政策。落实小水电上网、电价政策。鼓励小水电就近、就地供电，减少输变电成本，降低电价，减轻农民负担。禁止向小水电企业乱收费、乱摊派。 

    (六)加大监管力度，依法严格管理 

    理顺职责明晰权限，加强建设和运用管理。各级政府应该尽快明确水能资源和农村水电管理的职责分工，做到有人负责，权责统一，规范各级审查审批权限。凡1000kW以上的水电站都应由省级有关部门审查审批。严格执行规划同意书、环境影响评价、初步设计和开工报告审批制度。工程竣工验收合格，由主管部门发给使用证，电站才能正式投入运行。建立健全农村水电站分类管理和年检制度，对年检不合格的水电站，要限期完成整改。对整改仍达不到安全要求的水电站，要坚决报废。 

    加强基础工作，加快技术进步。加强农村水电资源开发利用规划。制订《水能资源管理条例》和《农村水电条例》，加快农村水电立法。积极采用先进技术，全面推进农村水电无人值班(少人值守)技术，降低成本，提高效益。 

    打击暗箱操作、徇私舞弊。加大资源转让、资产转让的监督检查和后续监督工作力度。认真查处和严厉打击水能资源和农村水电资产转让中的商业贿赂行为，对个别地方抢占资源、无序开发屡禁不止，造成突发事件和重大损失的要查清是否存在失职、渎职、贿赂等腐败问题，要依法追究有关负责人和主要负责人的领导责任