中国新一轮电力体制改革进程及问题-第3页-北极星输配电网

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七、结语

中国在2002年出台新的电力体制改革方案之前，对于电力体制改革做过不少研究、考察，也开过不少研讨会，在一些问题上曾经展开过讨论，几个主要问题是：

1、关于电力工业的性质：对电力工业的性质有两种意见，一种意见认为电力是准公共产品，不是一般商品，不能完全交给市场去运作;另一种意见认为，电力天然具备的是商品属性，即使在一定历史时期内被控制专营，它也不具备公共产品或准公共产品的属性，完全可以引入竞争机制。从最近十年的变化来看，全球地缘政治和经济形势发生了巨大变化，旧的秩序消失了，新的秩序还没有形成，化石能源特别是石油、天然气已变成政治问题，环境问题从区域性变为全球性，市场对于解决全球气候变化无能为力，许多国家已经把私有化了的能源企业重新回归国有化，至少有一点是明确的，电力工业不能完全交给市场，政府和市场应当同时发挥作用。

2、关于电力市场化改革的前提条件：原来世界银行要求发展中国家和转型经济国家同发达国家一样进行市场化改革，即自由化、私有化，放松管制，引入竞争机制的改革。2000年美国加州由于电力体制改革造成了电力危机之后，世界银行总结加州经验后提出了电力改革的起始点问题，包括电价、装机容量、覆盖面和监管机构，其实对于发展中国家和转型经济国家，首要条件是市场经济环境和商业化运行的条件。对电力工业来说，要政企分开，实现公司化改组、商业化运行、体制化管理，不具备这些条件就不可能进行市场化改革。

3、关于电力改革要解决什么问题。发展中国家是为了发展电力工业，发达国家是为了提高电力工业的效率和效益，国内第三种意见是要降低电价，即所谓“电业改革，降价为先”。实际上，发展中国家普通存在电价偏低问题，需要通过改革使电价合理化而不是降价;而发达国家打破垄断，引入竞争机制的改革是可以降低电价的。世界银行说：“从根本上来说，如果不首先确定需要解决的问题，启动电力改革是毫无意义的。……电力行业改革是一个高度政治化的过程。政策制定者们需要保持警惕，如果普通百姓不能很容易观察到改革所带来的某些‘早期成果’，那么必要的政治性支持就会迅速消失。”

4、国有经济控制的电力工业能否引入竞争?中国电力行业改革走了一条比较独特的路径，首先表现在电力行业国有企业的产权改革上，与其他国家不同的是，中国并没有对这些领域的国有企业进行大规模的私有化。主流产权理论并没有从根本上解决国有产权的性质问题，也没有回答什么情况下会出现国有产权的问题。现有的产权理论虽然可以完善地解释私有产权制度安排，但不能解释国有产权这种特殊的产权制度。在国有经济控制的电力工业能否像英美私有化的电力行业那样引入竞争机制便成为一个问题。在国有产权控制下的电力行业如何改革是一个需要我们自己研究的问题。

5、中国的电力行业改革至少应当分两步走。最早提出电力改革的是转型经济国家，要从传统的计划经济下的电力行业，改革成为市场经济的电力行业，与此同时，里根、撒切尔夫人从按照新自由主义理论提出来要进行电力改革。世界银行把两种改革混合起来说：发展中国家和转型经济国家的电力行业要改革，发达国家的电力行业也要改革，混淆了两种类型的改革。发达国家是在市场经济环境下进行电力行业改革，它的改革方向是自由化、私有化、放松管制和引入竞争机制;转型经济国家是在转轨过程中和市场经济环境尚未形成的情况下，为电力行业从传统计划经济向市场经济转轨过程中的改革，它的改革方向是政企分开，公司化改组、商业化运行，法制化管理。我们的电力改革第一步应该从计划到市场，第二步才是从垄断走向竞争。我们的电力行业改革想两步并一步或者跨越第一步，直接学英美走竞争性电力改革之路，结果是欲速则不达。中国的电力行业改革，至少应当分两步走，从目前英国20多年的竞争性电力改革来看，基本上是失败的，从中国的具体情况来看，主要是市场化改革，第二步甚至可以不必考虑。

6、中国电力行业改革关键与转变政府职能。中国电力行业改革名义上政企已经分开，实际上政府还是牢牢地控制着电力行业，国有电力企业依然拥有政府给予的公权力。政府控制着电价，控制着项目审批，电力公司没有建立起完善的法人治理结构，商业化运行的条件不具备，电力企业长期亏损，许多企业已经资不抵债，市场化改革的法律没有建立起来，所以电力行业改革的关键在于政府转变职能。政府应当从建设型政府转变为公共服务型政府，更多行使社会管理职能，而国有企业已经负担的社会功能全部转由社会负担，当国有企业改革的思路与路径选择进一步厘清之后，电力行业改革也就会顺利开展。

中国电力行业改革的关键在于如何处理好政府与市场的关系问题。19世纪后期到20世纪上半叶，政府的权力日益扩大，“六十年风水轮流转”，20世纪70年代一种否定政府权力的新自由主义经济理论兴起，随着一些国家政府垄断、国有的经济体制弊病暴露无遗，以及90年代苏东国家政治、经济体系的崩溃，新自由主义者弹冠相庆，以为政府和市场的关系问题已经按照有利于市场的方式一劳永逸地解决了。新自由主义提出了否定公有制，否定社会主义，否定国家干预的理论，开展了自由化、私有化、市场化的国有企业改革。苏东各国走了政府集权的极端，而新自由主义走了市场主义的另一个极端。近年来的美国次贷危机，欧洲的主权债务危机，实质是新自由主义的危机。我国的电力行业改革表面上似乎是照抄英国的模式，但中国没搞自由化，坚持国有化，而市场化也没有搞起来，从根本上来说，国家经济控制的电力工业成了政府宏观调控的工具，像计划经济年代一样严格管制项目和电价，使电力企业失去了市场化经营的条件，中国电力行业改革首先是政府改革，政府不改革，什么样的改革措施都不可能奏效。

(朱成章，教授级高级工程师，政府特殊津贴获得者，中国能源研究会常务理事，曾供职于电力工业部、水利电力部、能源部。)

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