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尊重我国特殊国情和立法特色
吴钟瑚
记者:对于《电力法》的修订,是继续“摸着石头过河”还是立法先行?
吴钟瑚:国外有立法先行,机构随之设立并施政的做法;但是我国是先定机构而后立法。政府机构的一项职能,是根据分工的主管领域,被授权起草相应的法律法规。然后依据立法程序向全国人大提出法律案,这样就无法做到立法先行。首先要明确谁来立法、谁来执法、谁是法律实施主体,然后再规范法律关系,执法部门才能依法行政,这在体制上和国外有很大的差异。因此在现行体制下我们就不能完全照搬国外的模式,要立足中国国情实际,提高立法之后的法律效力。我们的法律要充分尊重我国的特殊国情和立法特色。
记者:如何使加快立法得到实质性采纳?
吴钟瑚:电力市场化改革是业内人士的共识,应坚定不移地向前推进。在推进过程中不可避免会有不同的声音。从电力发展成就来看,厂网分开之后,电力行业经历了快速发展时期,已经形成规模经济,有利于理顺电力经济主体关系并促进电力工业进步。《电力法》的修订应该加快,不可能做到一蹴而就,但也不能因噎废食、畏难不前,对已经成熟的东西应及时以法律形式固定下来,并保持一定的前瞻性。对《电力法》修订的难点和复杂环节,可以暂时缓行,以免操之过急造成立法失误,立法要尽力避免负面影响。
立法应保障电力行业健康发展
记者:《电力法》是当时电力发展的产物,出台至今,有哪些地方已经不适应电力工业的发展?
吴钟瑚:《电力法》出台至今已经十几年,电改之后,我国的电力行业发生了很大的变化,《电力法》应该及时反映电力改革成果,以及电力产业经济和法律关系的调整。《电力法》出台时还未成立国家电监会。《电力法》中的电力主管部门主要是指国家发改委,省市发改委和县级政府等,电监会的法律地位在《电力法》没有体现,因此它没有法律授权的执法地位很尴尬。《电力法》中第二十五条中规定供电营业区的划分,应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。对于一个供电营业区内只设立一个供电营业机构的规定,现在看很不合理了。因为这一条规定与当时我国鼓励“谁投资,谁用电,谁得利”的集资办电和每度电征收2分钱电力建设基金用于办电等政策是相适应的。如今出现了一批独立发电商,但是作为央企的电力行业发输配仍是一体化经营的。厂网分开后,发电已经完全从电网中独立出来,而且还有分布式能源和大用户直供电,改革的下一步还要进行配售分开,一个营业区的设定就阻碍了新的用能方式的变革。目前电源和电网同步设计规划建设变得困难,新能源形成了产业群但并网困难,发电主体、电源构成、燃料构成、成本构成都已多元化,各方利益关系十分复杂,这一切都充分暴露了《电力法》不适应电力行业发展的矛盾,要尽快进行修订。
记者:具体说来,修订之后的《电力法》应是一部怎样的法律,需补充纳入哪些内容?
吴钟瑚:从立法宗旨而言,新的《电力法》应是能保障和促进电力产业发展,适应电力市场制度建设,能合理调整和规范电力投资生产输送使用等各方关系的法律。同时,应承担节能减排的责任,使各种电源都友好接入电网,更好为消费者提供基本服务,朝着产业现代化方向健康可持续发展。
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