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2.城乡电网统筹发展政策难以实施,部分配电企业发展将面临困难。城乡统筹发展,城市反哺农村是我国和谐社会建设的基本政策。现阶段,我国在输配一体化体制下,形成了城市补农村、富裕地区补贫困地区的电价体系。若输配分开,原有的内部转移支付、价格补贴、技术和管理帮扶政策都难以执行,经济不发达地区的配电企业将面临较大的发展困难。必须直接通过税费方式建立普遍服务机制解决平衡发展的问题,由此增加税费征收、管理、监管等成本不容忽视。
3.增加输配电网协调发展难度,影响电网投资运营效率。我国厂网分开后,市场主体增多,行业规划协调难度陡增,“十一五”已出现发电企业盲目投资、效益下滑的问题,五大发电集团资产负债率已高达85%以上;实行输配分开,市场主体将更加分散,规划协调难度将进一步加大。受多元化建设主体的利益驱动、信息不畅通的影响,可能导致电网重复建设、无序竞争。目前,四川、陕西、广西等省(区),由于存在多种电网体制,已经出现恶性竞争、重复建设等问题,破环了电网规模经济性和自身发展规律。
4.增加管理协调成本,可能推高电价水平。输配电网具有很多共用系统和部门,实施分离,形成多个企业,将增加一大批管理机构和人员,显著增加管理成本,输配电环节的交易、协调成本也将提高。我国数次改革中都出现了管理机构大量增加、管理人员占比升高的现象。
四、输配分开并不是促进竞争的必要手段,改革路径可选择
正如前面所述,输配不存在利益冲突,从竞争角度就不存在分开的必要性。而在我国,主张输配分开改革主要有三方面目的:一是通过划小成本核算单位,增进电网企业成本透明,构建独立输配电价;二是打破电网企业单一买方格局,将配电企业作为多家购电主体,建立“多买-多卖”电力市场;三是配电独立并实施投资主体多元化,调动地方政府和民营资本积极性,促进配电网建设。但是,通过输配分开是否能够有效达到以上目的,是否有其他选择,值得研究。
第一,根据各电压等级资产和相应的运行维护费,制定合理的输配电价,能够满足市场化改革对输配电价的要求。通过制定会计规则、利用信息化、实施成本公开等,可以实现对电网成本的有效监管,构建输配电价的成本核算基础。
第二,构建“多买方-多卖方”电力市场的核心是形成供需双方直接见面的市场竞争机制。配电企业代理用户并做为市场中有效的购买主体,有两个先决条件,一是配电与售电分开核算,制定独立配电价格;二是用户具有选择其他供电商的权利,同时配电企业可以将市场价格传递给用户。这实质上是配售分开。随着智能电网的发展,直接探索售电侧开放是构建“多买-多卖”市场更为有效的形式。
第三,配电网健康发展,更依赖于建立合理的价格机制和普遍服务机制。目前我国总体电价水平低,缺乏独立输配电价,普遍服务通过不同用户、不同地区之间的交叉补贴实现,在现有机制下实施配电企业独立经营,将打破交叉补贴机制,落后地区配电网对投资者缺乏吸引力,将出现“撇奶油”现象,或出现用户价格高升、用电质量下降等问题;过去十年我国推进城市公用事业民营化中的教训需要镜鉴。
五、近期俄政府宣布将重归输配一体化,值得借鉴
5月16日,俄罗斯政府表示,计划将跨区域的配电集团(MRSK)与俄联邦输电网公司(FGC)合并,组建集输电和配电一体化的国有电网公司。MRSK与FGC均是俄罗斯电力体制改革产物。按照2003年电力改革方案,俄罗斯在2008年7月完成了电力行业的彻底分拆,形成发、输、配、售、调度、交易各环节完全独立。俄罗斯政府此次拟推进输配电合并,是期望通过产权合并和一体化管理,促进电网发展、提高运营效率、提高供电质量和可靠性。俄政府表示,合并后可以通过实施统一的电网技术标准和管理政策,优化投资项目,促进俄电网的发展和现代化,提高整体供电效率,提高电价和收入监管效率;通过输电和配电之间的交叉补贴解决“最后一千米”的用户供电问题,提高供电质量;通过企业内执行统一的投资、预算、经济和人力资源政策,更加有效地控制成本、提高企业运行效率和财务能力。
结束语
输电和配电业务具有同质性,都具有自然垄断属性,需要政府实施有效监管,输配分开在理论上不存在必要性。国外输配电体制呈多种形式,其核心是与发电、售电等可竞争业务有效分离。我国电网正处于较快发展阶段,输配分开不利于电网的可持续发展,随着分布式能源、智能电网的发展,输配之间的联系更加紧密,功能界限更难确定。从市场竞争的本质和我国国情出发,电力改革应着眼于建立发电和用户供需直接见面的市场机制,以“放开两头、监管中间”为基本模式,在保持输配一体化体制下,加强输配电业务监管,构建独立输配电价体系,分阶段放开用户选择权、培育多元化售电主体,逐步构建统一、开放、有序、竞争的电力市场体系。(作者为国网能源研究院院长助理魏玢)
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