电网垄断环节独立运营与竞争性环节市场化改革探讨

二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，是新时期我国改革开放的纲领性文件，文中关于要“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”的要求，为包括电力等具有垄断性质行业的深化改革指明了方向。自然垄断环节独立运营，意味着垄断环节要与竞争性环节分离，对于电力行业而言，意味着电网的输配分开改革已不再有悬念。

（来源：微信公众号“电力法律观察”文/吴安平 中能建西南电力设计院原副总工程师）

一、客观辨证认识配电具有的竞争属性

1、配电与输电存在明显差异

输电网是具有全局性、集中性、枢纽性特征的高度统一的电网，配电网则是具有局域性、分散性、终端特征性的相对个性化的电网，因此，输电网的垄断具有绝对性，配电网的垄断具有相对性。

输电的基本功能是通过适当方式，将电厂发出的电力顺利送至受端，同时确保整个电网的安全稳定运行；配电的基本功能是根据用户的需求，遵循《供电营业规则》的规定向用户可靠配送电力。输电网电压等级较高，配电网电压等级较低。

传统电力系统中的输配关系，如同一棵树的枝干与枝叶，基本为主从依附关系；而对于新型电力系统，由于配电网的有源化和局域化，输配关系就像一条大河与无数小河，形成相互依存和双向互动关系。

2、中央有关文件始终视配电为竞争性业务

2002年2月《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》，除提出厂网分开、竞价上网、主辅分离等改革目标外，还明确要通过试点“逐步实现输配分开”，认为“输配分开”与“厂网分开”一样，都是电力体制改革的目标。

2015年3月印发的《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，要求“有序向社会资本开放配售电业务”，“鼓励社会资本投资配电业务”。

2019年12月印发的《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，强调要支持民营企业“以控股和参股形式开展发电配电售电业务”，明确将配电与发电、售电作为同一类业务并列。

2021年9月印发的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，要求“加快培育发展配售电环节独立市场主体”。

2023年10月印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化电力体制改革加快新型电力系统构建的指导意见》，再次要求“放开配电领域投资和市场准入”。

这些要求和规定不仅是对配电竞争属性的明确肯定，也是对其进行“市场化改革”采取的主要措施。

3、增量配电业务改革的前提和深层意义

增量配电业务改革是2015年启动的电力体制改革的一个亮点，它的实质是延续2002年电改思路在局部范围进行的输配分开改革试点。所有被批准成立的增量配电企业都是具有独立法人资质的市场主体，无论其股权结构如何，均实现了与电网企业在产权上或者在法律上分离（原则上要求电网企业不控股）。改革按照“有序向社会资本开放配售电业务”的要求进行，前提显然是承认配电属于竞争性业务。改革中实行增量配电项目业主通过招投标确定的制度，即是配电具有竞争属性的重要体现。

按照“管住中间、放开两头”原则设计的电力体制架构，其中一头是电厂及其售电，另一头是配电及其售电，输电在中间，形成的对称格局与电力系统的物理结构一致。如果认为配电应划入中间，后面的一头只有售电，显然极不合理。

正像电能具有公共产品和商品双重属性、市场化改革需要特别强调和利用其商品属性一样，配电同样具有垄断和竞争双重属性，在深化体制的改革中，也需要特别强调和利用其竞争属性。配电的垄断性与输电的垄断性相比，完全不在一个数量级上，认为配电与输电应捆绑在一起，作为同一个“中间”管理，是一种缺乏辨证思维的观点。增量配电业务改革的实践证明，输配是可以而且应当分开的，不仅增量包括存量也都应当分开。

二、电网输配管理体制改革的最佳路径

高水平构建社会主义市场经济体制，是二十届三中全会关于进一步全面深化改革的重要指导思想，电网管理体制的改革也必须体现这一思想，改革方案既要能保证电力市场的公平公正性，又要能促进新型电力系统的高质量发展。

调度是公权力，如何将调度权合理赋予合适的机构行使，是高水平深化电力体制改革需要解决的一个关键问题。有三种选择：一是调度独立，输配一体；二是调度独立，输配亦分开；三是输配分开，调度与输电一体化（非调度与电网一体化）。

电网企业拥有调度权，事实上就承担了政府的部分职能，扮演的是裁判员兼运动员的混合角色，在输配合一体制下，其合理性和公正性自然会受到社会质疑。

如果调度独立，政府直接行使调度权，显然最有利于调度的公平公正性。但从技术上看，调度拥有完整的信息化、智能化技术支撑系统，是整个电力系统的生产运行指挥中心和有机组成部分。调度独立无疑会影响其与电网的紧密联系，既不利于保障电网日常安全稳定运行，也不利于在紧急事故下及时调配资源，准确作出快速响应。而且调度独立会导致电网自建内部集控中心，增加调度与电网的沟通成本。

此外，新型电力系统的新业态、新模式，存在与现有体制不协调、不同频的情况，仅有调度独立，很多矛盾无法解决，但如果输配也同时分开，必将增加改革的难度。因此，前两条路径都不是好的选择。

路径三在输配分开的基础上实行调度与输电一体化，可扬长避短，是一个符合客观实际、符合市场化改革方向、有利于新型电力系统构建、实施相对容易、较为理想的选择。

输电是不经营竞争性业务并受到严格监管的“中间”。调度与输电一体化，实质上是将公权力赋予电网具有公益性和枢纽地位的环节，既可解决输电企业行使调度权的合理性问题，又能保持调度与输电网的紧密关系。

而实行输配分开，意味着配电企业成为具有法人资质的独立市场主体，它具有的双重属性不仅可以使自身成为符合《供电营业规则》要求的供电企业，而且有利于化解源网荷储一体化等新业态、新模式与“厂网分开”原则的矛盾（“厂网分开”是电厂与输电网的分开）；有利于推动配电网有源化、局域化和新能源直接交易；有利于为小微用户代购电，实现电量百分百市场化交易。更重要的是有利于将“放开配电领域投资和市场准入”要求落到实处，在省政府特许经营授权下，配电企业可大力吸收社会资本，形成以企业集团为主，大中小企业并存，国资主导、股权多元化的配电管理体制。

输配分开+调度输电一体化，属于既“放得活”又“管得住”的、具有中国特色的电网管理体制，有必要在我国即将修订的有关法律法规中予以肯定。

三、关于输电独立运营的管理模式

输电独立运营后，其管理体制的选择也是一个十分重要的问题。应遵循三个原则：一是符合电网分层分区平衡规律的内在要求；二是体现市场经济的竞争精神；三是符合我国的大国国情。

大致有三种选择方案：一是成立统一的国家输电公司，区域设输电分公司，各省设输电子公司。二是不设国家输电公司，成立3个以上、规模大致相当的区域输电公司（如北方、南方和华中输电公司），各省级输电公司为相应区域输电公司的子公司。三是成立国家、区域、省级三级输电公司。其中，国家、区域输电公司无资产纽带关系，均为独立法人实体，省级输电公司可为相应区域输电公司的分公司，亦可为子公司（国家输电公司主要负责投资、建设和运营跨区域输电网，从技术上指导、协调各区域电网电力电量平衡，为国家电力市场交易提供技术保障和服务等。区域输电公司的数量，根据历史沿革和现实情况判断，不宜少于6个）。

方案二和方案三满足前述三个原则的要求，而方案一则基本不可取。新型电力系统的高质量构建需要进行持续的创新，作为枢纽型和平台型的输电公司是创新的推动者、引领者，需要一直保持开拓进取、求真务实的精神。由于企业内部具有高度的纪律性和统一性，只设一个公司的管理模式，存在因无对比而企业文化浅薄，学术“一言堂”的风险，不利于各种创新思想的碰撞、萌芽和成长。建立若干地位平等、规模相当的实体公司，则可以形成你追我赶的比较竞争格局，促使企业始终保持追求卓越、持续创新和敢于自我批判的动力和活力。

在垄断行业内部营造比较竞争氛围，引入比较竞争机制，是有效削弱垄断力和克服垄断带来的唯我独尊、自以为是、文过饰非、妨碍公正等弊端的明智之举，也是保证输电网的“准许成本”合理、可控的必要措施，符合建设高水平市场经济体制的总体要求，不仅有利于国企做强做优和整个行业的做大，而且有利于完善监管体制机制，使其更合理和更有效。

四、改革不应再犹豫和动摇

二十届三中全会要求所有的改革任务，都要在2029年中华人民共和国成立80周年时完成，只有5年，可以说时间紧任务重。既然“推进能源行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”已经正式写入决定，电网的输配分开改革就不再是改与不改的争论，而是如何在规定的时间内，向党和人民交出一份满意答卷的问题。改革总是从试点开始的，全面启动有关准备工作和尽快开展试点已迫在眉睫。

输配分开实际上是电网国有企业重新组合、重新定位的改革，由于只是将原来的业务作相应的分割，基本不会影响各方的利益。输电企业完全回归公共事业属性，收入主要由国家调控和保障；配电企业成为独立法人实体，在电力需求持续增长、配电领域成为新型电力系统建设主战场的背景下，必然能够捕获更多的机会和空间，不断发展和壮大自己。

新型电力系统是能源领域典型的新质生产力，输配分开改革的本质是建立与新型电力系统（即新质生产力）发展相适应的新型生产关系，由此解决配电网发展事实上存在的责任主体缺失问题，为新型电力系统构建注入强劲动力，确保所有实施方案落到实处。

可以预见，输配分开后输电企业将完全摆脱利益羁绊，作为政府不可或缺的参谋和助手，肩负起确保新型电力系统安全充裕、经济高效的主体责任；配电企业获得政府特许经营权后，亦将激发内在动力，切实承担起配电网高质量向分布式智能电网转型的主体责任。电网新型生产关系的建立必将翻开新的历史篇章，使我国新型电力系统的建设和发展走上一条没有体制障碍，依靠客观规律导航的康庄大道。