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中国核电重启亟待原子能基本法制定

2013-02-19 11:50来源:中国核电工程有限公司关键词:核电安全核电技术核电重启收藏点赞

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其中,工业与信息化部承担核工业主管部门的相关职责,下属国防科工局组织实施军品、军转民发展规划、重大民品项目以及原国防科学技术工业委员会除核电管理以外的职责,是铀资源、核燃料、核技术主管机构。

工信部主管的国家原子能机构负责研究和拟定我国和平利用原子能事业的政策和法规、发展规划、计划和行业标准;负责和平利用核能重大科研项目的组织论证、立项审批、负责监督、协调重大核能科研项目的执行;实施核材料管制、核出口审查和管理核领域政府间及国际组织间交流与合作,对外代表中国政府参加国际原子能机构及其活动。

成立于1984年的国家核安全局现隶属于环境保护部,主要负责核安全和辐射安全的监督管理,拟订有关政策、规划、标准,参与核事故应急处理,负责辐射环境事故应急处理工作;监督管理核设施安全、放射源安全监督管理核设施、核技术应用、电磁辐射伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治,对核材料的管制和民用核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动实施监督管理,对放射性物品运输的核与辐射安全实施监督管理。

经过2008年政府机构改革,国家能源局承担核电管理职责,在国家发展和改革委员会指导下,组织实施核电自主化工作,拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施,提出核电布局和重大项目审核意见,组织协调和指导核电科研工作,组织核电厂的核事故应急管理工作。

此外,依据相关法律法规,其他部门诸如负责指导核工业科研工作的科技部,对放射源使用进行监督、放射性药品和生物制品的药品生产企业认证的卫生部,承担放射性矿产资源探矿权、采矿权管理、对外合作区块的审核和监督管理的国土资源部,负责放射性物品运输安全的公安部,以及教育、商务、劳动、交通、运输、铁路、民航和各级政府抗震救灾指挥机构、部门均享有相应的职权。总体上看,涉核政府部门之间职能设置还不尽合理,存在一定的交叉重叠、划分不清、权责脱节和效率不高等问题。这种“九龙治水”式的核工业管理体制难免存在缺位、错位、越位现象。

而核能基本法的长期缺位,或者说机制存在的问题(通俗点讲,‘机’指机构,由谁来管,‘制’指规章制度,要按照什么制度来管理),反过来又会造成各部门机构在核电建设时争夺权利,事故发生时相互推脱责任的乱象,继而导致对核安全监管大打折扣。法律空白与机制不顺产生的观念隔阂相互影响,形成一处死循环。

挑战重重

与其他立法类似,原子能立法采取的也是委托立法的方式。负责起草法律文本的部门,也就是未来依据此法对本行业进行主管、监督的政府部门。因而在立法过程中,起草者自然而然地倾向于扩张自己的权力范围,给自己留出比较大的自由裁量的空间,或者直接进行自我授权,实现立法寻租。被监管者的权力和利益则往往被忽略、疏于考虑。于是,在监管的权力、责任与企业的权力、义务之间,时常出现不对称的局面:监管部门权力很大,而责任很小;企业则是义务多多,而权力很少。

众所周知,一部法律一旦关系到主管、监管部门的权力重新分配以及几大行业垄断巨头的切身利益,它的问世就注定会变得异乎寻常的漫长起来。

2011年3月的福岛核泄漏事件加速了我国原子能法的制定、出台。同年5月,核能行业协会在工信部的委托下举办项目启动会议,开始着手准备起草原子能法草案。尽管一系列积极的信号表明起草原子能法已经被提上政府的议程,然而摆在起草者面前的,依然是挑战重重。

首先,关于原子能立法,行政主管、监管部门和学者对中国的“立法模式”存在重大分歧,尤其是考虑到法国等国家也没有颁布“原子能法”的情况。其次,大力发展核能以满足更多、更好、更清洁的能源需求和强调核能安全二者的平衡问题。再次,如何处理原子能法草案跟现行以及即将颁布的其他法律、行政法规和部门规章的关系。

例如,原子能法起草组需要处理由环保部执行的2003年《放射性污染防治法》和当前由似乎更重视鼓励核能发展的工信部牵头的《原子能法》的关系。再如,如何处理原子能法草案跟拟定中的《能源法》的关系以及和现行的《矿产资源法》、《环境保护法》等法律的衔接。此外,受困于日本的核事故带来的不良影响,如何引导目前公众对核电发展的看法也是重要课题。同时,缺乏对核能技术方面和法律方面都有深入知识的专家学者和专业人士为起草过程提供支持,也是影响立法工作的难题。

总之,福岛核事故带给我们的反思不应戛然而止,单纯的技术考量无法承担核能安全的全部责任,法律政策体系建构必须提上日程。尽管中国核电技术的发展并不逊色,但是在核政策与法律制度方面,核领域基本法律(原子能法)的缺失、涉及整个核能产业发展的产业链上的法律制度的不健全以及在核电安全管理方面专门性立法的停滞不前等,都难免造成政府在对核能安全的监管上力度不够,甚至在某些环节上陷入无法可依的窘境。

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