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长期补偿机制的实践效果和风险分析
长期补偿早在20世纪80年代开始就在广西壮族自治区的一些中小型水电站试行,后随着“西电东送”项目的实施,在云南、贵州等省也逐步得到认可和推广,不仅中小水电站工程在实施,大型水电工程也在试行。得到长期补偿机制的水利水电工程已经达到20多个,其中云南金沙江中游梯级开发电站,涉及移民10多万人,是目前实施长期补偿机制人数最多的库区。
从实施的效果来说,长期补偿取得了良好的效果。凡是实施长期补偿的库区,基本实现了移民满意、地方政府满意和电站业主满意的多赢效果。以贵州省首个试点的双河口电站为例,实施长期补偿之后,随迁的900多移民不再搬迁,节省移民建房用地和生产安置用地2000多亩,政府安置压力大大减轻;移民的长远生计也有了保障,用移民的话说就是,“年年有水淌,生活有保障”,解除了失地之后的后顾之忧;电站业主融资压力减轻,直接减少中长期银行贷款7000多万元。按照当时的年利率7.8%计算,每年可减少银行利息支出560多万元。而电站2007年支付给移民的长期补偿资金为454万元。
但是长期补偿机制在取得各方满意的实践效果同时,也潜伏着困扰和风险。
政策准入风险。总的来说,长期补偿机制是移民安置补偿方式的改革和创新,并未对现有的移民体制和政策带来大的冲击,并且新的移民条例也给长期补偿机制预留了政策空间。但是长期补偿机制在国家层面尚无明确的规范和意见,从而带来了操作中的三大困扰,一是征地补偿标准的困扰。由于电站运行周期长,长期补偿机制实际上突破了移民条例规定的16倍的界限;二是电价核准机制的困扰。长期补偿投资如何纳入建设期和运营期成本,以及核算进入电价,尚缺乏政策支持;三是规划审批和实施的困扰。电站业主为了项目顺利核准,一般报国家审定的规划是一次性补偿安置方式的规划,而实施时,根据实际需求又不得不变更为长期补偿,规划和实施“两张皮”。
资金保障风险。虽然电站有稳定的收益,如果受电力体制改革,市场需求下降或者经营管理不善等因素的影响,企业入不敷出,资金链断裂,将会把问题转嫁给社会和政府。
移民攀比风险。长期补偿使移民的利益最大化,一旦其他一次性补偿的水利水电工程移民盲目攀比,将会引发新的隐患。
操作风险。由于缺乏国家统一的规范指导意见和政策支持,现在实施的长期补偿基本上是各省搞各省的,这并不利于长期补偿机制的规范和安全运行。
对于长期补偿机制的展望和建议
长期补偿在我国已经历多年的实践,特别是近几年迅速推广开来,涉及移民数十万人,已经取得了明显的经济和社会效益,充分体现了保民生、促和谐的时代要求,已引起了国家有关部门的关注和认同。从目前的试点情况来看,这种方式来自于实践的创新,是有生命力的,只要进一步总结完善,规范运行,必将成为我国现有体制和政策下化解移民难题的一种有效方式。
完善政策机制,解决政策出路。长期补偿,资金是关键,核心是电价,政策是前提。现在长期补偿已由点向面推开,涉及面非常大,为确保长期补偿机制持续健康地运行,需要从国家层面给予政策规范的指导,使长期补偿既合理又合法。因此在电价机制上建议实行电价联动或者与火电同网同价。电价联动,即电站建设期间,长补资金进入投资概算一次性核定;电站建成后,长补费用纳入运行成本,并适时调整电价,从电站每年的运营收入中或在电站建设初期一次性提取风险金,用于防范长期补偿过程中可能出现的意外。
结合本地实际,推广需要谨慎。长期补偿的实施需要政策、资金、资源以及移民规模大小等各方面相结合,如果不切实际的一刀切,失败的概率就会增大。比如说,分省区来看,北方多是平原和丘陵,水库淹没耕地数量大,如果采用长期补偿,电站势必难以支付,并且北方有足够的容量安置移民,也没有改变现有补偿方式的必要。而西南地区水电资源富集,但人地矛盾突出,安置容量严重不足,长期补偿是现实的选择。从工程规模来讲,大中型水电站的抗风险能力较强,实行长期补偿风险较小,一些小型水电站抗风险能力较差,且征地规模小,移民数量不多,采用一次补偿可能更为适宜。
规范操作,防止移民盲目攀比。要把长期补偿的政策原原本本交给移民,给移民讲清楚利害关系,由移民自主选择。对已实施一次性补偿的移民,愿意长期补偿的,则须将所得的耕地补偿费用按现行标准退还后方可以进行长期补偿。从贵州省的实践来看,这样的处理是有效的。如三板溪电站是一次性补偿和长期补偿并存,未出现移民攀比或者移民安置方式大翻盘的现象。究其原因,一方面是移民更加注重现实利益,他们认为一次性拿到补偿金心里踏实,有门路的还可以投资,另外一方面,由于充分尊重移民的意愿,政策透明公开,得到了移民的理解和支持,也有利于防止部分移民“出尔反尔”、盲目攀比思想的产生。
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