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妥善解决移民的生存和发展问题,使移民的长远生计有保障,是移民问题的核心和关键,也是水库移民安置工作的根本要求,只有移民安居乐业,人和自然、社会和谐友好发展,水利水电建设与移民开发才能协调发展。
所以,面对新形势下的移民安置日益困难的现实挑战,贵州、云南、广西壮族自治区等省区在水电工程建设中,创新移民安置方式,对移民安置实行长期补偿,让移民共享水电开发的成果,对实现开发性移民方针,促进水利水电可持续发展具有重要的探索价值和示范意义。
长期补偿机制的基本概念和特点
长期补偿机制,简单来说,就是变静态的一次性补偿为长期逐年补偿。长期补偿以工程征用的耕地为补偿范围,以被征用耕地所涉及的承包农户为补偿对象,以国家或地方政府依法审定的库区耕地年产值为补偿标准,按照“淹多少、补多少”的原则,由电站业主以谷物或者现金的形式对移民实施补偿,电站运行一年,补偿一年,直至电站运行寿命结束。
长期补偿机制与传统的一次性有土安置补偿相比,具有以下特点:
土地的物化性。将电站征占农民的土地使用权、承包权以及土地的保障功能物化为物质利益获取权,让农民带着土地使用权利参与电站开发,体现土地市场价值时空上的弹性,保障土地非农化后农民对土地差级收益的分享,通过农民利益与电站经营效益的结合,让农民共享资源开发和电站建设成果。
补偿的动态性。长期补偿根据物价、土地的产值变化而调整。如果调整后的补偿标准低于首次审定兑现的标准,仍按首次兑现的标准保底兑现。
范围的唯一性。水库淹没涉及移民的房屋、耕地、林地、园林等多方面的实物指标,但长补的范围值只限于耕地,其他实物指标仍按照一次性补偿处理。这主要居于两方面的考虑,一是农业收入中种植业的收入占绝大部分,而种植业的收入主要是通过耕地获得,对耕地实行长期补偿既不影响移民的长远生计,又易于操作;二是能很好地与一次性安置模式衔接,同时避免补偿范围过宽、费用过大,电站业主难以承受。因此,在长期补偿中,耕地面积的实测、分解落实至关重要,必须按照规程规范、透明公开、张榜落实到每家每户,并按户造册建立档案。
责任的“无限性”。长期补偿与电站共存亡,使电站业主的责任由过去的“一锤子买卖”转变为长期利益关系,移民安置补偿责任由有限变为“无限”,与移民的利益关联更加紧密。
目的的明确性。长期补偿的目的,就是化解人地矛盾,维持移民的长远生计,使移民的生存和发展有保障,确保库区和移民安置区长治久安,实现水电开发的可持续发展。
长期补偿机制的必要性和紧迫性
长效补偿是移民安置形式发展的必然要求。我国移民安置方式一直优先考虑以土地为主的农业生产安置方式,多年的实践证明,这是符合我国国情的。但是随着土地资源的日趋紧张,特别是西南地区,江河纵横切割,山高谷深,地质破碎,加上多年来受生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁、城镇化建设等影响,耕地面积逐年减少,在水电大开发的背景下,人地矛盾更为突出,移民有土安置面临无土可安的困扰。通过长期补偿物化土地的保障功能,移民安置不再受到土地的“束缚”,以地为本转变为以人为本,有效化解了人多地少的矛盾。
长期补偿是保证移民长远生计的必然要求。移民的根本问题是长远生计保障的问题,若移民因移而贫,库区矛盾突出,根源皆在于此。长期补偿将移民的长远利益与电站长期运行的效益结合在一起,年年支付,实际上将一次性补偿的法定16倍标准扩大到若干倍,不仅实现了土地补偿价值的最大化,而且还分享了土地因电站建设带来的升值效益,避免了一次性补偿的弊端。同时,移民从土地束缚中解放出来,还可以从事养殖、服务业或者进城务工,拓宽了增收渠道和致富空间。可以说,长期补偿是在当前水电工程建设征地非市场化条件下维护移民利益的最佳选择。
长期补偿是缓解移民安置压力和补偿矛盾冲突的必然要求。
首先,可以直接移民不受土地的束缚,在安置的去向上,可以选择后靠,也可以选择到城镇安置,安置空间更大,移民的意愿得到了充分的尊重,安置矛盾也大大减少。其次,淹地不淹房的大部分随迁移民不再搬迁,有效减少了移民规模,有的移民集中安置点也不用再建设,最大限度地避免了大伐大挖,既节省了大量建设用地,还有效地保护了库区的生态环境,同时化解了过去移民远迁后线上资源难以处理的问题。再次,有效平衡了地方政府、电站业主和移民之间的利益关系,最大限度地减少了和缓解了移民过程中的矛盾和冲突。从这些年来的实践来看,凡是实行长期补偿的库区,移民关系比较和谐,从未发生过移民群体性事件和非正常上访事件。
长期补偿是实现水电事业可持续发展的必然要求。移民和环保是当前制约水电开的两大因素。按照国家能源发展规划,2020年,我国水电装机总量将由现在的1.72亿千瓦达到3亿千瓦,开发重点集中到云南、四川和西藏等西部地区。这3省区的显著特点是资源富集,占全国水电可开发量的一半以上;土地资源紧缺,人地矛盾突出;少数民族比重大,移民比较贫困。土地安置压力和移民的原生贫困、次生贫困和边缘化相互叠加,移民生存和发展问题更加突出。如果不创新移民安置方式,很难走出移民问题的制约,从而也会影响到水电发展规划和目标的实现。
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