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其次,预测“十二五”期间我国经济发展水平。受欧债危机的影响,2012年世界多个主要经济体经济增长放缓,发展中国家的经济增速也普遍低于2011年的水平。从需求的角度来看,尽管内需保持稳定增长速度,但是外需增速显著下降;从供给的角度来看,经济增速减缓,但对就业冲击并不明显,体现出潜在增长率的下移。“十二五”规划指出,“十二五”期间,我国经济平稳较快发展,国内生产总值年均增长为7%。在此基础上,可以预测“十二五”末期我国GDP将达到55.8万亿元。
再次,假定高低情境。《国家环境保护“十二五”规划》中指出,“十二五”期间,我国全社会环保投资需求约3.4万亿元。本文将2015年环保投资总额实现3.4万亿元设为低情境。另一方面,2011年,我国环保投入总额约为6592.8亿元人民币,占GDP比重约1.4%,占全社会固定资产投资总额约为2.1%。相比而言,美国1977年的环保投资指数就已经达到1.5%,2000年这一指数增长至2.6%。基于我国现有环境状况和经济发展水平,按照“十二五”末期环境保护经费达到美国2000年的水平,即环境保护投资占GDP比重达到2.6%,并将此设定为高情境。
经过测算可以得到,如果要完成《国家环境保护“十二五”规划》设定的环保投资目标,“十二五”末期我国环保投资约为7011亿元,占GDP比重约为1.26%;如果要实现2015年我国环保投入占GDP比重达到本世纪初发达国家水平,我国环保投资需按照平均每年25.86%的速度增长。“十二五”期间,所需环保投资总额约为5万亿元,远高于《规划》中所估计的目标3.4万亿元。
第四,估计环保投入中财政支出部分。“十二五”环境保护中着重强调要把环保列入各级财政年度预算并逐步增加投入,强化各级财政资金的引导作用。因此,可以预见未来环保投入资金中的财政支出部分会有所提升,才能够更大地发挥其政策导向作用。“十一五”期间,我国财政用于环境保护方面的支出年均增速25%。而2012年我国财政支出增速中(包括转移支付),用于环境保护方面的支出较上一年增长11%,低于整体增速15%。假定我国“十二五”期间财政支出中环保支出总量平均增速与“十一五”时期持平,可以预计我国“十二五”时期环保投入中财政支出总额约19545.79亿元。
加大环保投入财政支持的必要性分析
加大财政环境保护投入是经济社会可持续发展的必然要求;环境保护投入缺乏有力的财政制度保障;财政支出结构有待完善,应提高环保投入比重。
就我国现阶段环境保护事业的发展来看,在今后相当长的一段时间内,我国环保投入主要面临两大任务:一方面,要尽快解决环境欠账问题,如待审未批的环保工程项目款项资金落实不到位、环保资金挪作他用等;另一方面,为环保事业建设提供进一步的财政支持,调整环保投资结构不合理之处。
首先,加大财政环境保护投入是经济社会可持续发展的必然要求。第六次全国环保大会强调,要进一步增加环保投入,把环境保护投入作为公共财政支出的重点,保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。我国财政积极推进环境保护工作,特别是近年来加大了对环保的资金投入,加强了政策引导。要实现环境保护投入增长幅度不低于经济增长速度目标,贯彻落实科学发展观,促进经济社会可持续发展,当前,必须完善环境保护财政政策,加大财政环保投入力度。
其次,环境保护投入缺乏有力的财政制度保障。环境保护事业离不开国家财政的支持,目前我国环保投入主要依靠政府财政拨款,但政府财政中用于环保投入的部分在GDP的占比长期偏低。通过比较我国与其他CCICED(中国环境与发展国际合作委员会)成员国在财政支出中用于环境保护支出部分可以看出,我国目前水平较其余国家还有差距,需逐步提高环保投入比重。
我国的财政性环保投入,依旧是问题导向型的应急式投资,缺乏长期、持续、稳定的资金投入作支撑。分税制改革过程中,转移支付体系尚未完全建立,地方政府在履行公共服务职能中面临着巨大的财政压力,用于环境保护的资金缺乏有效的收入保障,地方政府财政面临较大的收支矛盾,导致地方政府无力维持地方财政环保投资的持续增长。
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