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受益于煤炭价格从2011年年底开始的大幅下跌,大部分省份的标杆上网电价在最近都实现了1.5分钱左右的下调,但对应于可再生能源补贴的增加以及其他环保措施支出的增加,终端销售电价仍旧保持不变。也就是说,上网电价的下调,实体经济并未从能源成本中获益。对于处在电力上游、价格低谷的煤炭行业而言,电价下降带来的潜在需求也还无法兑现。
2013年初开始实施的新的煤电联动办法,将煤价变化5%作为调价的触发条件,而“年度为周期”在现实操作中也被解释为“以自然年为周期”,也就是整年才进行调整。这一过长的调价周期可能在未来遇到越来越多的挑战。
仅就2013年煤价变化而言,从年初到现在,各地区煤价的下降幅度普遍在20%-30%之间,考虑到煤炭占电力成本的80%左右,以及300克标煤左右的效率水平,电价需要下调6分-1毛钱。扣除已经实现的调价幅度,未来的电价仍旧需要一次性的下调5-8分钱。这种下调,应该充分的体现在终端销售电价当中。
下调电价,是电价机制的应有动作。
电价下调具有必要性
目前我国的电价水平已经不低,居民与企业的支出负担急需减轻。这个事实的基本逻辑在于:价格作为标杆价值的信号,其高低只有相对水平才有意义。
从消费者的负担来讲,比较能源价格的高低,需要以收入水平为基准。我国消费者的收入只有欧美的几分之一,甚至十几分之一,而电价与欧美已在同一量级水平,导致能源支出挤压了其他消费性支出,成为我国居民福利水平上升的一大负担。
从工商业的能源负担而言,可贸易部门需要参与全球竞争。从基于汇率转换的角度,我国目前的工商业电价已经比美国高出30%—40%,比亚洲邻国韩国也高出不少,由此带来的竞争力下降是明显的。
从终端售价所包含税率的高低,可以比较不同政府对能源消费课税的程度,反映出各个政府的政策意图或目标。在欧洲,大部分国家实行高达30%-50%税率政策。从生产者的效率来讲,不含税的价格在一定程度上表征了生产者可以获得的收入,相应的成本如果可比较的话,这一不含税价格就反映了市场的设计要素与生产者的效率。
电价下调,对于降低用电企业与居民的用电负担是立竿见影的。如果政府认为我国实施低的电价水平是与“节约能源”、“环保”相矛盾,可以就此机会通过提高税收水平予以纠正,将这部分税收建立“绿色支持账户”,取得提高竞争力与支持绿色发展的双重红利。
忌惮“高耗能”反弹是误导
钢铁、化工、有色等通常所指的高耗能产业,一直是各项公共政策限制的重点。从根本上讲,对高耗能产业的限制是基于其环境的负外部性,这一问题的解决有赖于环境标准的提高与执行的刚性。事实上,高耗能并不具有“原罪”。
退一步讲,即便限制高耗能是一个“好”的政策目标,基于忌惮高耗能反弹而反对下调电价的观点仍具有误导性,这属于混淆了“机制”与“手段”。电价应是一种机制,内生于上游煤炭的成本及其他因素变化。如果高耗能被认定具有负的发展外部性,需要通过抬高其面临的电价限制其发展,那么加税抬高其能源成本属于局部政策手段的范畴,而不应“投鼠忌器”,去限制一般性的整体经济机制发挥作用。
过去,限制高耗能发展的电价政策叫做“惩罚性电价”,没有做到电价机制与政策工具的有效区分,其多收的“电费”账户的去向,是否补贴了由于高耗能而受损的群体,也有待进一步透明。这些都是迫切的现实问题。
电价交叉补贴可一同取消
过去,我国的居民电价低于工商业电价,这一“交叉补贴”幅度在出台阶梯电价之后有所下降。这种制度安排并没有降低居民的实际支出总负担,因为工商业的高昂电价必然要传导到居民的各种消费品。与此同时,其误导了居民用户的电力消费行为,无助于居民用电的节约。这一制度的唯一好处,在于对于收入最低阶层的实质性补贴。这部分用户需要从“暗补“变为“明补”,以保证政策的总体效果是累进的。
但是总体上,取消交叉补贴是建设统一市场的要求。如果居民总体电价水平上涨50%,可以进一步降低工商业电价10%。这样,我国的工商业电价水平将大体处于美国的水平。这一政策变化,将对居民电力消费信号指引具有象征意义,对工商业竞争力提也具实质性意义。
(作者为IEA全球能源展望组高级研究员张树伟)
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