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落实环保部门的“统一监督管理”
在我国的环境管理体制中,环境保护主管部门在所有的环境法律中都被定位为对环境保护工作或者污染防治实施“统一监督管理”。但长期以来,环保主管部门只有抽象的统一监督管理权,对于如何实现统一监督管理尤其是如何处理环保部门和其他部门在环境保护工作中的关系方面,法律并无具体规定。
环保部门统一监督管理的角色是由环境保护工作的特点决定的。环保主管部门作为新型社会管理机构,管制的领域范围不同以往。旧的管制机构往往针对一个单独的行业。新型的社会管制机构则会调整多个行业中的某一方面的问题。
目前,环保部门对电力、钢铁、食品加工、炼油等所有的生产行业排放的污染物进行管制。这种宽广的管理跨度决定了将对企业的环境管理托付给一个机构的做法难以奏效。
美国环境保护署(EPA)是联邦立法创立的独立机构,受托监督美国经济活动的各个具体部门。它和其他新型社会管理机构一样独立于内阁各部之外,兼有立法、行政、司法三种职能,往往被称为第四政府部门。
国情不同,自然不宜照搬,但对于思考我国环保部门的定位应该有所启示。
类似“统一监督管理”的做法并非仅仅需要落实在环境保护领域,我国在安全生产和食品安全领域已经采用诸如“综合监督管理”和“综合协调”的体制。
根据《安全生产法》第九条规定,负责安全生产监督管理的部门对安全生产工作实施综合监督管理。根据《食品安全法》第四条规定,国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。其原因在于安全生产和食品安全也涉及到多个行业、多个环节,仅仅通过单一机构难以实施有效管理。
这种统一监督管理的模式对于跨越多行业的环境保护十分必要。
在修订后的《环境保护法》中,“统一监督管理”应当得到落实。具体可以规定,在环境影响评价阶段或者其他涉及环境保护事项的审批中,审批部门在进行审批时应征求环保部门意见,环保部门的意见对于审批部门的审批决定具有重要乃至决定性影响。
通过这种方式,环保部门对其他有关部门涉及环境保护的决定加以指导或者监督,可望实现真正意义上的“统一监督管理”。
怎样做到统一监督管理?
我国台湾地区在环境影响评价审批过程中环保部门发挥作用的方式值得我们借鉴。
按照我国台湾地区的《环境影响评估法》有关规定,在第一阶段环境影响评估时,开发单位申请许可开发行为的,应具有环境影响说明书,向目的事业主管机关提出,并由目的事业主管机关转送主管机关审查决定是否进行第二阶段环境影响评估。审查结论认为需要进行第二阶段环境影响评估的,开发单位应参酌多方意见,编制环境影响评估报告书初稿,向目的事业主管机关提出。目的事业主管机关组织进行现场勘察并举行听证会,将勘察现场纪录、听证会纪录及评估书初稿送请主管机关审查。主管机关作成审查结论,并将审查结论送达目的事业主管机关及开发单位。
可见,在台湾地区,最终对项目的审批权形式上并不在环保部门。以台湾地区为例,最终是否审批的决定权在目的事业主管机关而非环保主管机关,但经环保机关审查认定后不应开发的,目的事业主管机关不得为其开发行为办理许可。这样,环保机构在环境影响评价制度中,扮演的角色是在幕后给其他主管机关的行政行为把关,直接制约其他有关部门的行政行为而非企业。
这种方式相对于由企业直接向环保部门申请审批的方式而言,具有两个优点:第一,环保部门不仅制约企业行为,而且制约行政机关行为,将企业和地方政府都纳入制约范围;第二,相关行政机关可以就申请事项进行协调沟通并要求企业进行调整,例如,修改环境影响报告。
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