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地方政府需纳入规制对象
最近几年，我国环境形势严峻这与我国相对完善的企业环境法制度形成强烈反差，无疑主要问题不在立法而在执法环节。
现在，一般将环境执法不力主要归咎于地方政府，从而兴起了对地方政府进行环境问责的强大声势。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”，甚至包庇、袒护违法企业。这样的地方政府固然应该受到谴责，但这种具有相当普遍性的行为模式背后一定还有更深层次的原因。
笔者以为，很大程度上，地方政府的三个偏好造就了这种行为模式。
第一，地方政府倾向保护地方利益，忽视国家利益。
地方政府，一方面对本级人大负责，主要体现作为地方利益代表的角色;另一方面，因为我国是单一制中央集权的国家，地方政府需要对上级政府负责，彰显其作为中央利益或国家利益在所在地的代表角色。
这两个角色都有其正当性。但是，当地方利益和国家利益冲突发生时，地方政府角色的双重性将其推入两难境地。保全地方利益、牺牲国家利益，还是做出相反的选择?在这种情况下，很多地方政府往往倾向强调地方利益，忽视国家利益，重视局部利益，轻视整体利益，这种倾向表现出来就是地方保护主义。
第二，地方政府倾向追求地方经济利益，忽视地方环境利益。
在地方的经济利益与环境利益发生冲突时，地方政府通常采取经济利益优先的立场。从事生产的排污者向地方政府上缴税收，地方财政直接从中获益，但本地产生的污染物可能迁移到周边地区，收益由本地享有，环境成本却和其他地方分担。这种情况下，地方政府就会产生投机行为，表现出对本地企业环境违法行为采取一种放任纵容的态度。
第三，地方政府追求地方经济利益的冲动超出政府角色，有公司化或者企业化的倾向。
地方政府保护经济利益本身没有错，但目前相当多的地方政府在维护经济利益方面存在着企业化的冲动。
一般来讲，政府的角色是营造一种保护和促进经济利益的大环境，而非直接创造利益，创造利益是企业的事。但一些地方政府过于看重GDP，其追逐GDP的热情丝毫不亚于企业对利润的追逐，地方政府变成了企业，市长变成城市CEO，以至于政府部门包括环保部门都被摊派招商任务。
这三个偏好环环相扣、层层递进。于是，产生的后果是在一定程度上带来了环境污染与破坏。《环境保护法》既然以保护环境为直接目的，理当规制污染和破坏环境的重要主体，因此，地方政府应该像企业一样被纳入《环境保护法》规制的范围。
《环境保护法》和单行立法在规制对象的选择上应该有适当侧重。单行立法应当以企业为主要规制对象，作为综合性立法或者基本法的《环境保护法》则应当主要规制地方政府。
对企业的规制通常分为直接规制和间接规制。直接规制往往为被规制对象直接设定固定的法律义务，如达标排污、环境影响评价、“三同时”和排污许可证等;间接规制也称经济激励，并不对每个排污者施加固定的法律义务，而是运用市场原理对排污者进行经济激励，引导排污者主动采取有利于环境的行为，如环境税费和排污权交易。
对于地方政府的规制也可分为直接规制和间接规制。对地方政府的直接规制就是强令地方政府严格执法，对地方政府首长严格进行考核和问责。但是，这种方式不能像对待违法企业一样直接处罚地方政府，因而效果十分有限。对地方政府的规制更有效的应该是间接规制，即运用地方政府对于地方经济利益的偏好引导其从事环境保护。
间接规制中的激励分为正面激励和负面激励。目前的《环境保护法修订案(草案)》侧重对地方政府实施负面激励。正面激励尚没有在《环境保护法修订案(草案)》中得到充分体现。
修改后的《环境保护法》，有必要将地方政府纳入规制范围，对地方政府不仅要有严厉的命令、考核、问责和负面激励，还要有正面激励。“胡萝卜加大棒”，最终目的是使地方政府严格实施《环境保护法》。
如何进行正面激励?
对政府进行正面激励，我们可以借鉴美国的做法。
美国联邦和州政府的权限由宪法规定，互不隶属，联邦和州政府在环境管理方面的权力配置，呈现出强烈的契约色彩。
联邦政府利用开支权，通过和州政府的协商，进行资金补贴，引导州政府贯彻联邦政府的环境管理计划。
我国尽管是单一制国家，中央政府和地方政府之间不一定要引入平等协商的机制，但是需要注入一些协商合作的精神。
地方政府是地方经济利益和环境利益的代表，这一点不容否认。
中央政府应当尊重地方利益包括经济利益，在环境管理中，要求地方政府无条件地执行中央政府的环境立法未必能取得预期效果。
相对美国联邦政府，我国中央政府可以运用的资源和手段更多，应该采用财政税收、产业政策和重要建设项目立项审批等手段来引导地方政府做好环境保护工作。
例如，对于环境保护做得好的地方，中央政府应该通过财政税收优惠、产业政策倾斜和重要建设项目落户等加以奖励。
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