“雾霾”下的能源综合治理之道-第2页-北极星火力发电网

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实现政策目标的政策工具

传统上，我国习惯上采用“命令-控制”型的治理模式，最主要的方式就是目标的逐层分解考核，对政策目标与政策工具的区分需要并不强烈。但是，随着市场体系的建立，企业作为自主经营主体地位的取得，“目标的分解与考核”的效果越来越差，而且与“减少政府对微观经济”干预的目标相矛盾。这一情况下，如何通过适当的政策工具，实现既定的政策目标，就有探讨的必要。

传统上，政府可以采用的产业政策工具有两大类，即税收政策与财政政策，也就是通过“税”与“补贴”的方式去改变市场的价格信号，从而对市场参与者的行为产生政府期望方向的引导，以最终实现目标。“排放-贸易”体系对排放总量进行了限制，理论上具有与相应排放税政策相同的政策效果。

典型的例子比如电力短期竞价市场。市场价格的形成，在于各发电厂商基于自身的可变成本报价，最终满足需求的“边际厂商”的报价形成市场价格，而其他厂商获得相应的“租金”。一般情况下，天然气的价格要远大于煤炭，因此天然气发电比煤电厂更有可能成为“边际厂商”，无法获得较大的市场份额与利用率。但是，煤电厂的排放比天然气电厂大，这一结果无疑将会增大环境的负担。如果这一结果并非政府决策者所期望的，那么通过加征碳税，在一个足够高的水平下，煤电厂与天然气电厂的这种排序就有可能倒转，从而实现决策者降低污染物排放的正常目标。

这是欧盟建立碳交易市场，以促进能源转型的理论与政策背景。但是，现实的发展超出了政策设计者的预期，经济增长的乏力、导致了非常低的碳价格水平，对实现目标的提拉作用太小。

“抓手”型政策

多数情况下不会是好政策

“抓手”是传统上政府工作开展的一种模式。比如目前部分地区对煤炭利用基础设施（电厂、钢厂）采取的直接关停、限制政策，其必然不会是成本最低的。更关键的是，这些限制只发生在一些地区与少数的几个部门，这会产生严重的泄露，削弱甚至抵销政策的作用。这些部门的限制，会将这部分煤炭使用以直接的方式（比如异地建厂）或者间接的方式（削煤降低了整体的煤炭价格，造成了其他地区用煤的反弹）发生在其他地区，整体上是否能达到节能减排的效果，值得怀疑。全局性的、覆盖所有经济部门的政策与措施是保证政策目标实现所必需的。

要建立政策推出前的评估机制

不同的政策目标，可导致截然不同的政策选择。比如以上提及的“关停煤炭散烧”是成本最低的减排方案，但这是讨论减排目标前提下的结论。一般而言，煤炭的散烧涉及边远地区与最困难群体的基本生活需求，民生目标如果也是一个考虑因素，并且短期内缺乏其他实现这一目标的支持政策，那么减排的目标可能就失去了优先权。

政策工具是否有效率，是否有实现目标成本更低的解决方案？建立一个环境排放市场，或者征收环境税，将是保证全局有效的重要方式。以“十一五”期间广泛推行的“关停小火电”为例，就减少排放而言，它关停了效率低下的机组，短期内具有节能减排的效果。但是，出于“满足电力缺口”或者“关停机组相应就业人员安置问题”目标的“上大压小”政策，用一个新的大型煤电机组，代替了一个老旧的小型煤炭机组，长期来看，意味着未来30-40年的长期排放，相比于老旧机组到寿期的自然淘汰（比如5-10年高排放，然后可能就不会有煤电需要建设，或者政策限制煤电无法建设），其是减少了还是增加了排放，并没有一个显然的答案。决策者需要更显性的衡量各个目标的取舍，短期目标与长期的取舍。

总之，“雾霾”的产生是个多因素共同作用的结果，其解决方案必然需要照顾到多个政策目标，使用多种政策工具。只有明确了目标、工具以及二者的联系，关于“雾霾”治理的讨论才能在同一个平台上，实现一个共同的综合治理之道。（作者系国际能源署全球能源展望组高级能源专家张树伟）

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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