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2002年启动的第二轮电改至今已10年有余,“十年磨一剑”功未竟,可见电改之难!人们对电改的思考和议论较多,集思广益是好事,但大相径庭的建议和改革路径选择,又让决策者难以进退。
这些年来,政府报告和计划几度承诺推进电改,但多成纸上谈兵。现实中,电改涉及相关方利益的明暗博弈让决策层无法下定决心断腕一试,不得不改却屡改不动。然而电力行业是国家的经济命脉,为此需要付出的改革成本和责任谁能承担?
事实上,现在电力发展与改革中的问题已在倒逼改革即刻深入推进。市场中强者更强,弱者更弱,以致弱肉强食,竞争失范,要求深化改革的呼声渐高,特别是十三中全会关于全面深化改革的决定公布后,以壮士断腕的决心推进市场化改革已成共识。沉寂了许久的电改,以取消和下放一批行政审批权、频频出台相关规划和政策文件、加强电力监管等措施为标志,开始了新的征程。试图掀开冰山一角的最新努力是推进大用户直购电。
然而,没有法律制度保障的改革,有如无源之水。新的市场主体的法律地位和制度化规范缺失,将使改革在现行法律制度障碍下步履维艰。在现行法律制度没有废止或修改的情况下,政府的规章制度不能越过上位法去制定实施与法律相悖的行政法规,这是立法的错位。在国家现行的立法体制框架下,立法先行实施改革的难度很大,但是,起码应该做到改革的立法跟进,以立法促进改革和保障改革。
时至今日,沿用近20年的电力法很多条款都已过时,甚至成了改革的障碍,但修法仍处于黏滞状态,难以推进。电力法的修订必须提速,应本着先易后难的原则,步步推进。
一个可行的方式是通过“电力法修正案”先将电力监管的法律地位及其基本制度、输配市场向大用户和民企开放等比较成熟的政策性规定法制化,先行纳入电力法。存疑较大的,比如行业重组,市场划分等,待看准了、讨论清楚了,再做修改,这样可以解决改革有法可行和依法而行的需要。
国外的修法和立法周期很短,我国则过长,以年计数嫌短,需要以十年来计算,立法滞后导致很多法律条款的规定同行业发展现状不相适应,甚至成了改革的障碍。这暴露了立法体制和机制上的弊端,同时反映出我们的法制理念滞后,依法行政和推进改革的法律诉求缺失,而深化改革和法治的现代化是紧密相关的。
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