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从各项指标来看,我们现在与20世纪70年代初期的日本很相似。在经济高速增长的情况下,我们有没有避免日本公害泛滥的覆辙呢?我说没有。虽然在行政、经济和技术等方面实施了政策措施和一些治理工程,但都缺乏力度,并且不是从根源上去防治,仍然没有有效避免很多发达国家曾经历“先污染后治理”的老路,有些方面甚至更为严峻。
“经济计划年
年超额完成,
环保计划年年完不成”
问:从时间轴上来看,中国经济快速发展的时间几乎可以与污染加剧的时间重合,这是难以避免的情况吗?
曲格平:中国环保事业40年,同时也是中国经济大发展的40年。但是,在创造奇迹的时候,还伴随产生了环境问题。从“六五”到现在,环境保护发展规划一直都是国民经济发展规划的组成部分。问题出在没有按照规划实施,没有像对待经济发展规划那样去认真执行。其结果就是:经济计划年年超额完成,而环境保护计划却年年完不成,形成了鲜明对照。这就是为什么中国的环境问题积累得越来越多、越来越大,造成了今天这样严峻的形势。
回过头来看,在中国这样一个巨大经济体的高速增长面前,我们是否注定无法解决好发展与环境的矛盾?我认为并不是这样的,只要切实转变发展方式,强化环境管理,发展与环境的冲突是可以协调的。
在经济发展的总体战略上,我们长期没有摆脱过度追求增长速度的观念,没有注意解决经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系,过分强调发展速度,一味追求GDP的增长。在宏观经济、部门经济和区域经济的发展战略上,长期缺乏对环境保护的综合考虑,部门和区域规划的环境影响评价也没有有效地落实。特别是改革开放30多年来几轮超过两位数的增长周期,都带来巨大的环境冲击,使得治理的速度远远赶不上污染增长的速度,酿成了今天严峻的形势。历史经验证明,追求短期超速增长,忽视经济增长的环境和社会效益,其后果就是沉重的、难以承载的环境和资源代价。
问:什么原因造成我们一味追求GDP的增长?
曲格平:谈到责任,我以为要分清两种不同的情况:属于个人职务内该做能做而不去做的,叫作渎职,应追究个人责任;至于规划列入国家计划却不去认真实施,使计划每每落空的,既有个人问题,更根本的原因却是体制制度造成的,只是追究个人责任,还是不能改变这种局面。
我常常听到一些议论:中国的环保方针政策虽好,但只是纸面上的东西。国家领导人强调环境保护的重要,只是唱高调,并没有打算实行。不过,我所看到的情形并不完全是这样,我曾有机会接触许多国家领导人,像周恩来、李先念以及其后的多位国家领导人,他们对环境保护都是相当重视的,他们对环境改善的心情之切,也不比我们差。
那为什么环境状况越来越坏、好的方针、政策、规划得不到实施呢?我的看法是,根本原因是体制和一些制度阻碍了这些方针政策的实施,用政治经济学的话说,就是生产关系阻碍了生产力的发展。
问:在当前情况下,如何理顺这两者的关系?
曲格平:为什么环境问题得不到遏制?在体制上有两个根源:一是当前中央和地方治政仍然没有有效实现“法治”,“人治”盛行。纵观西方国家生态环境由坏变好,关键一条就在于依法进行管理,有法必依,违法必究,他们走的是一条依法保护环境的路。而我国环境治理效果差,环境问题大,重要一条原因就是有法不依,执法不严,在很大程度上实行的依旧是“人治”。一个是“法治”,一个是“人治”,但两者效果却截然不同。
二是在经济体制和环境保护公共体制上,长期没有理顺政府和市场的关系,政府公共服务观念远远不到位。长期以来,中国经济改革和公共管理改革举步维艰,加之以GDP增长为核心的行政管理和考核体制和以增值税为核心的财税体制,各级地方政府过度追求增投资、上项目,追求以投资和各种资源、能源投入拉动地方产值和税收的快速增长,忽视了各种公共服务事业的发展,忽视了依法保护环境的公共职能。
如何才能做到有法必依,提高政府环境保护公共管理和服务的效能?最重要的就是进行政治体制改革,要把强化法治和转变政府职能作为深化改革的重要方向,把各级政府的职能转变到依法行政的轨道上来,转变到公共管理和服务的职能上来,可以考虑把“保护环境,治理污染”作为依法行政的突破口。
问:除了政治体制改革,还有什么需要做的?
曲格平:强化经济手段在环境管理中的作用,同时也要加大投入。我们原来计算过,环保工作要想与中国的经济发展速度相匹配,环保投资占GDP的比重必须达到2%以上。但事实上,整个上世纪90年代,环保投资占GDP的比重最高也只是1.6%,以至于今天,光北京市治理大气污染就要在5年内投入1万亿元,这笔钱如果早一点用于污染防治,不但能少花一点,同时也不至于造成今天这样严重的后果。
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