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报告认为,出于实现短期铁路建设目标而设立的铁路建设基金长期存续是不合理的。一是它的存续与社会主义市场经济体制不相适应,违背了市场经济平等竞争的基本原则;从多种经济成分提取的铁路建设基金,通过铁道部门投资形成一元产权,难以从道理上讲清楚,而且与政企分开、政府职能转变的改革总趋势相悖。二是其与西部大开发政策相矛盾。西部的铁路运输里程是全国平均数的2倍多,这一政策加重了西部企业的负担,直接影响了西部经济的发展;同时由于减少了地方税基,间接减少了西部地方财政收入,与西部大开发政策取向相矛盾。三是其加剧了行业收入分配不公。煤炭产业在铁路建设基金中的贡献超过40%,煤炭企业职工平均工资相对交通运输、电力等行业职工工资普遍偏低,尽管如此,中、西部重点煤炭企业每年被提取的铁路建设基金都超过了企业税后利润。四是其影响了煤炭企业的安全生产。铁路建设基金的提取,导致不少小煤窑及一些经营困难的国有煤矿安全性资金投入不足,煤矿安全事故不断。五是其与WTO规则和我国的入世承诺相矛盾。按照WTO的“反补贴原则”,不允许成员政府或任何公共机构向一个企业或产业、或一批企业或产业提供财政资助或任何形式的收入或价格的支持。铁路建设基金明显地违背了WTO的这一原则。六是其将导致煤炭进口增加。铁路建设基金的存在,使北煤南运比从国外进口还要贵。其结果是,一方面使得西部煤炭企业大量的煤炭运不出、卖不掉,另一方面随着南方煤炭进口的增长,还要用掉大量宝贵的外汇,应及早引起政府的警觉。报告主张停止实施铁路建设基金提取政策,至于铁路建设资金不足,可通过发行铁路建设专项国债、国铁企业可转换债券等方式解决。
反对取消的观点认为,由于国民经济新的发展要求,铁路建设需求不断增大,铁路建设资金持续紧张,铁路建设基金在很大程度上缓解了这一矛盾。“八五”期间,铁路建设基金用于铁路基本建设资金为615亿元,在整个铁路建设投资构成中超过50%,“九五”期间,开发银行加大了贷款力度,铁路建设基金用于铁路基本建设的资金为879亿元,在整个铁路建设投资构成中超过1/3,平均来说铁路建设基金占投资42%以上。按当时铁道部安排,2003年至2007年建设总需求是4500亿元,2011年至2015年达到5000亿元,2016年至2020年需要6000亿元到7000亿元,总体上约为1.7万亿元至1.8万亿元,筹集如此之多的资金是相当困难的。由于找不出更好的替代办法,在铁路融资困难、铁路管理体制尚不到位的背景下,铁路建设基金有存续的必要,是现实情况下的无奈之举、体制下的权宜之计。
2005年展期到期后,财政部于2006年1月下发《关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》(财综函〔2006〕l号),将铁路建设基金展期到2006年底。2007年1月,财政部在《关于延续农网还贷资金等17项政府性基金政策问题的通知》( 财综〔2007〕3号)中又提出,铁路建设基金予以保留,此次没有设定新的执行期限。
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