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不仅如此,双方的冲突还表现在电网建设规划和发电企业布局的不一致。在一些煤炭产地,电力供应完全可以靠本地区发电厂供应,但是电网的建设规划却不够理想,造成该地区的发电外送,而地区受电则只能通过其他电网端供应,这也就是常说的结构性缺电。
此前,电网和发电侧的投资、规划都统一由国家电力公司进行设计,在拆分国家电力公司后,双方开始各自布局,发电公司对新增发电种类、发电容量、建厂地址、投运时间、现有机组的退役、检修安排以及竞价上网的容量等自主决策,而电网公司则主导输配电网线路的布设和安全运行风险评估,双方的各自为政,无法形成有效的统一,造成了各类电力事故的发生和冲突。
四、主导机构不明晰
电改以来,改革力量一直处于非主流的弱势地位,也没有形成一个科学有序的推动实体和决策机制。在电改领导小组之外,国资委负责资产监管,发改委负责全盘规划,而负责日常监管的机构是电监会。政府部门与负责电力市场秩序、电力行政执法监管的机构之间的职责和关系亟待理顺,新的行政管理机制亟待建立。
电改方案出台后,国家电力公司被拆分,电改小组从国家计委搬进了电监会的政策法规部,这个号令电力行业,甚至跨越多部委的改革办,虽然号称正部级单位的下属部门,但发改委和能源局尚不能够号令群雄,小小政策法规部何以“以小治大”?
电改涉及错综复杂的利益网络,国资委、财政部、发改委、能源局、电监会等职能部门都对改革方案的制订和执行具有一定的话语权,甚至连地方政府、电网企业和发电企业也都牵涉其中。
电改不是单纯的电力行业改革,应该和政府机构改革,政府职能转变同时进行。合理的顶层设计才能破除电力行业内部对电改的思想阻力,理顺机制。决策者不能人云亦云,需要决心和魄力推进改革,需要有一个类似办事机构的改革小组来推进这些工作。
五、电力改革经验总结
5号文是一个推动市场化改革的纲领性文件,是向传统计划经济堡垒发起的一场重大冲击,方案的方向是正确的,改革措施也是相对彻底的,在横向与纵向对电力体系进行多重切割,甚至明确了每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%,保证没有任何一家企业可以保持上下游一体化或者横向市场份额超过20%。但在改革进程中,由于缺乏强有力的推动和监督力量,缺乏法律支撑,改革阻力重重,形成了目前电力改革停滞、僵持和反复的局面。
2002年开始的电改的最终目的是要建立一个竞争性的电力市场。以这一点作为判定标准的话,这轮电改基本是失败的。电改历经十二年,电力行业从未真正引入竞争机制,电力供求等方面的矛盾不断积累,电源电网发展失衡问题日渐突出,电力企业的资产负债率不断攀升,电力行业的可持续发展面临着严峻的挑战。
厂网分开本来是2002年改革的主攻方向,但依然不够彻底。虽然按照5号文的精神,成立了华北、华中、华东、东北、西北等五大区域电网公司,但在2011年4月,国家电网公司分别加设西北分部、华中分部、华东分部和东北分部。同年12月,最后一个争议较大的华北电网也被分拆,分成国家电网华北分部和国家电网冀北子公司两部分。
这被外界视为国家电网公司对区域电网的架空和收权。因为按照国家电网公司设定的分部职责,区域电网分部将只作为派出机构,电网规划、电力调度等管理职能由国家电网公司总部授权行使。而且,国家电网公司同时将四大区域电网公司的主要经营性资产按属地化原则划转到省网公司。
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