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六、电力计价模式:1995年制定的《电力法》中关于电价提出两种计价模式:一是成本加成定价,二是同网同价。强调“电价实行统一政策,统一定价原则,分级管理,坚持公平负担,促进电力建设”。在计划经济年代,实行的是成本加成定价办法,也就是:“制定电价,应当合理补偿成本,合理确定收益,依法计入税金。”这个定价原则对发电、输电、配电和售电都适用,在计划经济年代的电力工业发电、输电、配电和售电都归电力部门统一管理,所以当时没有上网电价、输配电价,只有统一的销售电价,由于当时折旧率低,电费附加少,不计资金成本等因素,电价水平低。20世纪80年代电力工业进行社会主义市场化改革后,仍然使用成本加成定价模式,但由于资金来源不同,老电厂由国家拨款建设,没有还本付息要求;新建电厂用贷款建设,需要还本付息;于是实行老电老价,新电新价,采取这种办法可以防止电价急剧上涨,弊病是电价太复杂,一厂一价甚至一机一价,另外造价高、利率高就使得电价高,不利于控制工程造价。为克服这种上网电价的弊病,采用分地区的分类标杆电价,制定全国不同地区的煤电、气电、水电、风电、太阳能发电的标杆电价,解决了新老电厂、新电厂和新电厂不同价的问题,属于“同网、同质、同价”的变种,是一种“同网、同类电厂、同价”,这是中国独创模式,但缺乏标杆电价计算的具体办法。标杆电价要基本满足新建电厂还本付息需求,因此老电厂可能获得超额利润,不同质量的电能实行同一价格,都是不公平的。
2002年电力改革“5号文”确定厂网分开后要实行竞价上网,实现“同网、同质、同价”,但由于种种原因未能实现。美国实行竞价上网,上网电价实行“同网、同质、同价”,因此加州酿成了电力危机,美国发现竞价上网和强制电力库存在严重弊病而中止。世界各国电力改革不再采用竞价上网“同网、同质、同价”,一般都采取新电力交易制度,实行大、中、小用户向发电厂直购电。现在看来厂网分开、电厂和电网多业主经营,上网电价、电力计价模式难以选择,无论一厂一价、标杆电价、竞争上网定价(即同网、同质、同价),都存在许多难以克服的弊病,关键在于电价都要比市场经济条件下垄断经营的电价高,这大概是发达国家电力改革后绝大多数国家电价上升的原因。这大概是GO15的秘书长所说的市场设计是否合理的体现。
上面具体分析了社会主义市场经济条件下,电力成本和电价要比计划经济时期的电力成本和电价高,计划经济时期的电力生产成本占终端电价的比重大,市场经济条件下,电力生产成本占终端电价比重小,要想降低电价,关键在于改革政策、监管和规则,改革企业作用很小。有人怪中国电价比美国高,中国目前电价比大多数发达国家低,大概只比美国等少数国家高,美国的能源政策、监管和规则都比中国强,美国的能源价格无论是石油、天然气、煤炭还是电力价格都比大多数国家低,也比中国低。中国如能学习美国,降低电力的税收、减少电价上的各种附加,若该由政府财政出的钱就不在电价上加价,减少电力企业的负债,电力改革中选择市场模式框架合理……那么中国的电价合理化是可以做到的。有人说电价是由“看不见的手”决定的,也有人说电价高低决定于政府的政策、监测和规则,我觉得电价由谁决定都不科学,但是一个国家电价水平的高低、电价结构是否合理,政策、监管和规则确实起到了重要的作用。此外,各种能源制定合理的相对价格都不可能全靠市场。
我们对于电力改革特别是电价改革,不要寄希望于拆分、引入竞争机制上,应当首先寄希望于改革政策、监管和规则。2014年年底召开的“能源工作会议”,国家发改委主任徐绍史在报告上说:“积极探索建立规划(计划)、政策(规定)、规则、监管‘四位一体’的能源管理新机制,稳步推进能源改革,创新能源管理机制。”这说明国家发改委和国家能源局已经把改革政策、监管和规划提到今后能源工作的重要日程上来,这是中国电力改革的希望所在。
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