取消化肥优惠电价不是“卸磨杀驴”

化肥优惠电价将要退出历史舞台。2015年4月20日起，在国家发展改革委员会的统一部署下，全国各地启动了取消化肥生产优惠电价的进程。化肥生产电价优惠幅度小的地方，直接取消优惠;优惠幅度大的地方分步取消，2016年4月20日起全国不再保留化肥生产优惠电价。中国对电价实行政府定价，有关部门出台的电价目录是结算电价的依据，要了解化肥优惠电价的“前世今生”，我们就从电价分类标准中化肥电价的历次变化说起。

优惠始于工业用电优待电价

国家对化肥生产的优惠电价政策开始于合成氨大宗工业优待电价。建国后中国的氮肥生产，起初是合成氨和氨水，1960年起国家计划委员会制定的电价表中并没有对化肥生产列入优待电价。经国务院批准，1963年4月起，全国物价委员会、水利电力部将合成氨(含氨水)列入工业优待电价产品范围。1965年，水利电力部在修订《电价分类标准》时，合成氨、电炉法钙镁磷肥享受大工业优待电价。1975年12月25日，水利电力部再次修订《电价说明分类标准》时，享受优待电价的氮肥范围扩大到了大宗工业类别用户合成氨、氨水、硫酸铵、碳酸氢铵等氮肥以及辅助车间用电，农村小化肥厂生产氨水等化肥用电价格参照大工业优待电价水平执行。

尽管，一些地方在根据国家统一《电价分类标准》制定本地具体销售电价目录时，陆续增加了其他化肥品种。但是，这个阶段对合成氨、电炉法钙镁磷肥等化肥的优惠电价，主要是相对于其他用电类别用电量大而享受的结算优惠。

为“支农”扩大优惠范围

党十一届三中全会后，以家庭联产承包制为特征的中国农村改革启程，调动了农民使用化肥等农业生产资料增产增收的积极性。化肥需求快速增长，不断增长的进口量也无法满足国内供应。为了鼓励和促进国内化肥生产，国家对包括化肥生产耗用的原料、电力等实行价格优惠政策。1993年，全国人大常委会通过的中国第一部《农业法》，明确提出国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农用生产资料工业的发展，适应农业生产对化肥等农业生产资料的需求。

上世纪八十、九十年代，以市场形成价格机制为主要特征的经济体制改革，并没有过快地推进化肥行业市场化改革。而是将化肥其列为“支农”属性的重要工业品，保留较多的计划政策和优惠政策。1993年，中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将“扶持农用工业发展”写入政府加强对农业生产的支持和对农民利益的保护的条款中，让“市场之手”发挥作用的同时，“政府之手”仍会宏观调控和微观干预化肥等重要农业生产资料的生产和供应。1993年9月，国家计划委员会《关于化肥生产用电享受农业用电价格政策问题的复函》(计物价[1993]1712号)，按国务院的批复，明确了中小化肥生产用电优惠政策，范围包括中小氮肥、磷肥和复混肥料。国家计划委员会和电力工业部修订了《电价分类标准》中小化肥用电优惠范围方面的内容。之后，各地根据国家统一安排调整电价时，中小化肥生产用电价格不上调或少调，电力建设基金等附加收费项目也免征或少征。销售电价改革后，这种优惠不是由财政补贴，而是由其他用电类别交叉补贴。多次上调后，中小化肥用电价格优惠形成的交叉补贴，也随着中小化肥产量的增加而越来越多。

重视“三农”加码优惠力度

2003年，中共中央和国务院提出，解决好“三农”问题是全党工作和政府全部工作的“重中之重”，代替之前的“高度重视”用词。农业是“重中之重”，农业生产资料必须确保供应，化肥相关优惠政策不仅不会取消，而且会加大力度。

2003年底，抗击“非典”之后的新一届胡温领导班子开启了“三农”工作重中之重模式。2003年12月，国家发展改革委上调全国销售电价，但化肥生产用电保持不变。2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》锁定“三农”，国务院和相关部委就粮食生产、农民增收等连发数文落实农民减负、农业税费改革等政策。农民从事种植业的积极性提高，化肥等农业生产资料供应偏紧、价格上涨明显。为了保障农业用肥需要，国务院2004年3月重申要保证化肥生产企业用电、用煤、用气、用油的需要，切实落实各项优惠政策，努力增加化肥产量，保证春耕用肥需要。2004年4月13日，国家发展改革委印发《关于化肥企业生产用电价格的通知》(发改价格〔2004〕773号)，要求全国各地对化肥生产用电价格继续实行优惠政策，将优惠范围扩大为氮肥、磷肥、钾肥、复合肥料;并对单系列合成氨年生产能力为30万吨以下的化肥企业生产用电，一律免征农网还贷基金。

2004年至2008年，电煤价格逐年上涨。在煤电联动机制下，国家发展改革委多次上调销售电价，但是对于化肥生产用电一般不涨或少涨，继续增加分摊到其他用电类别的交叉补贴金额。

市场化框定取消优惠的路线图和时间表

2008年底，国务院确定的化肥优惠电价改革的路线图。2008年12月24日，国务院常务会议研究部署保障化肥生产供应、促进化肥行业改革和发展的政策措施。国务院提出，要加快建立以市场为主导的化肥价格形成机制，取消对化肥生产流通的临时价格干预措施，暂时保留对化肥生产用电、用气、铁路运输价格的优惠政策和税收优惠政策。待农资综合直补调整机制完善后，确保农民种粮收益不因农资价格上涨而下降的情况下，再择机取消化肥用电等优惠政策。2009年和2011年国家发展改革委调整销售电价时，化肥用电同步上调。2011年，山东省化肥生产用电还比其他工业用电每千瓦时多上调了2分钱。

2013年国家发展改革委首次提出销售电价分类改革的时间表。2003年5月，国家发展改革委印发《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》(发改价格[2013]973号)，要求各地循序渐进地调整销售电价分类结构，将销售电价由现行主要依据行业、用途分类，逐步调整为以用电负荷特性为主分类。原则上应于5年左右调整到位，过渡期内完成中小化肥用电归并至暂列的大工业用电;过渡期结束后，不再设大工业用电类别。

全面深化改革措施的不断出台，将取消化肥优惠电价排上议事日程。2013年11月，中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，推进电力领域价格改革。2015年3月16日，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)。这份被称为新电改方案的文件明确提出坚持市场化改革，分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成，妥善处理交叉补贴问题。除了居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电继续执行政府定价外，其他电价将全部放开。2009年农资综合直补政策出台以来，经过了多年的完善，已经能够保证种粮农民的利益不会因化肥涨价而受到损失。2012年之后，国内化肥供应充足、价格持续走低，也为取消化肥优惠政策创造了机会。

农业部门提出的化肥控施和减施方案更加速了化肥优惠政策取消的进程。当初设定化肥生产用电优惠政策，是为了促进生产、满足农业用肥需求。现在除钾肥还需要进口外，氮肥、磷肥和复合肥已经国内自给有余，还实现了大量出口。为了完成中央农村工作会议提出的减少化肥不合理施用的要求，农业部出台了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》。国务院印发的《关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发[2015]17号)和农业部印发的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》(农科教发[2015]1号)都要求，种植业要减施化肥，提高化肥利用率。似乎，化肥一夜之间从“粮食的粮食”变成了污染的代名词。

这种大背景下，化肥优惠政策取消进程加速。2015年2月，化肥铁路运价由2号上调为4号;2015年3月，天然气价格整体下调时，化肥用气则“补涨”;2015年4月，销售电价整体下调，化肥用电则取消优惠、价格上调。国家发展改革委已经明确，2016年4月20日后，销售电价分类中不再有中小化肥优惠电价。

化肥作为重要的农业生产资料，仍是农业丰收不可缺少的物资保障。但是，过量施用、不合理施用带来的负面影响不容忽视。化肥生产流通环节运、气、电、税优惠政策陆续取消，曾经为中国农业做出贡献的化肥行业从业者们也不要有“卸磨杀驴”的伤感。取消化肥优惠政策，化肥生产和流通成本会上升，供需形成平衡后市场售价会有所上涨。农民宁愿少施一次肥而加大施肥量的行为，随着化肥价格的上涨，可能会考虑经济性而改变施肥方式。这也可以看作是，国家引导化肥减施的一种价格政策。取消优惠政策才是真正的市场化，资源配置才会更合理。在市场化改革和国内化肥减施的大方向下，国内销售价格肯定会合理回升，化肥出口限制政策也会进一步放松。