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十八届三中全会吹响了新时期全面深化国资国企改革的号角,其中“积极发展混合所有制经济”为各界所关注。一年多来,各地纷纷出台了国资国企改革方案,部分省市甚至专门出台了发展混合所有制经济的试点意见,对混合所有制改革的目标、领域、国有股权比例结构、员工持股等方面有一定程度的明确。然而,当前国企混改实践中仍然存在一些困扰和问题。
地方混改政策共识
截至目前,全国已有23个省市出台了地方版的国资国企改革意见,我们比较了可找到的18个省市的改革意见,包括北京、上海、广东、重庆、天津、四川、山东、黑龙江、江苏、陕西等地。概而言之,这些意见主要有五大特点。
地方政府十分重视混合所有制改革。绝大部分省市出台的国资国企改革方案均以发展混合所有制为主要目标,并设定了混改目标。在上述18个省市的改革方案中,一半以上省市明确了发展混合所有制的时间和目标,一些地方提出的目标体现出了很强的改革迫切性。如上海提出,除了国家政策明确必须保持国有独资的,其余企业3-5年实现股权多元化;同样是3-5年时间,重庆计划将三分之二的国有企业发展成为混合所有制企业;广东和天津则将实现混合所有制改革目标的时间定在了2017年。其中,广东指出到2017年混合所有制改革的企业户数将超过70%,天津则强调到2017年核心骨干企业80%以上实现股权多元化。
强调将国有资本集中到关键领域。在本轮改革中,各省市国资改革方案均对国有资本布局重点领域进行了明确规定,总体方向是推动国有资本从传统产业向现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业等领域集中;引导国有资本流向民生公益保障、基础设施建设等领域。例如,北京提出到2020年80%以上的国有资本集中到公共服务等领域,并强调城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本将占到总量的60%以上。此外,江西、江苏、重庆、四川、甘肃、青海等省市也都有与之相同的“80%”的指标,要将国有资本集中到关键领域和优势产业。天津则更进一步提出,到2017年年底90%的国有资本将聚集到重要行业和关键领域,国有资本布局聚集在40个行业左右。
强调可参照国企分类设置国有股权比例结构。从各地方案中对国有股权比例结构的设置来看,有超过80%以上的省市强调根据不同企业的功能定位来设定国有股权比例结构。其中,上海、江苏、江西、陕西、湖北、天津、河南、贵州、广西、辽宁、北京、重庆、湖南以及黑龙江等,提出了国有企业三分法的方式对国有企业进行分类。其中,除黑龙江强调除国家规定领域外,国有资本比例不设比例,其余省市均强调国有企业分类设置国有股权比例结构。四川与广东倾向于两分法。而山东、山西未将国有企业进行分类,其中在设置国有股权比例结构的问题上,山东省以省属国有企业间不同的功能定位为参照来设置,山西强调除国家规定的领域以外,国有企业在竞争性领域新上项目允许非国有资本控股。
大部分省市改革方案均强调提高国有资产证券化率,地方国企能整体上市的整体上市,不能整体上市的部分上市或引进外部投资者。从各地的改革方案来看,现阶段已有9个省市明确提出了国有资本证券化率的具体指标。例如,湖北、广东、湖南等省提出到2020年,其全省国有资本证券化率分别提高到50%、60%及80%;广东的省属国企资产证券化率,更将由现在的20%大幅度上升到60%。重庆则计划用3-5年时间,推进20家重点国企整体上市,使其80%以上的竞争类国企实现证券化。
探索员工持股、鼓励民间资本参与国企改制、产权多元化改革等方面,成为地方混改的主要操作手段。在多份已出台意见的具体阐述中,上海表明其将通过公司制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股三种途径推进混合所有制改革。山西将积极引入股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合。湖北则提出,大力推进国有产业产权多元化,深化公司股份制改革。在员工持股方面,目前各地仍处在探索阶段,但不乏亮点,山东将着重鼓励企业经营管理者、核心技术人员和业务骨干持股,而非全员持股。江苏的立场是职工持股可不搞平均分配,应该按照自愿持股原则,并根据持股人对企业的影响和贡献确定。贵州更是突破性地提出,国有中小企业改制中经营管理层和技术骨干可以持大股。
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