【观点】电价改革要反映消费者主权-第2页-北极星输配电网

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目前电价由政府主导

电价形成机制的核心是电价主导权｡我国现行电价从表象看是政府主导的,但受政府博弈力量､博弈能力的制约,电价形成实际上反映的是生产者主权｡2002年以前,我国电力市场模式是“垂直一体化”的,发､输､配､售由一个统一的经济体完成,而且国有成份占绝大多数,政府对电力发展实施严格的价格管制和投资管制,但却不用承担价格扭曲､价格混乱与投资失误､结构失衡的决策责任｡长期的基于“电价形成要有利于引导投资”的思维定势使得电价反映的是生产者主权,生产者在电能商品市场上占据着主导和支配地位,而中央政府与地方政府､中央政府部门之间在电力行政上的集权与分权的制度演化,又使得电力政策缺乏连续性,电力发展战略缺乏基于总体设计､循序渐进的制度安排｡结果,电价形成的政府主导权在政策博弈过程中长期偏向于生产者,无论是燃运加价､还本付息电价还是经营期电价,都在围绕生产者进行电价形成的制度创新和制度设计｡2002年,国务院印发《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号),实施“厂网分开､竞价上网”,将国家电力公司拆分为国家电网公司､南方电网公司和五家发电集团､四家辅业集团,电力市场模式也由“垂直一体化”模式转变为“单一购买者”模式｡厂网分开使得电力生产者进一步被分化为独立发电商和电网服务商,而竞价上网的制度设计又使得电价形成进入了“流通者主权”时代｡在“单一购买者”市场模式下,独立发电商的价值实现依赖于电网服务商,“产业链”上的不同市场主体在利益上形成了“对立统一关系”,无论是独立发电商还是电网服务商,都希望获得更多的利益份额,问题是凭什么获得?本质上,利益来源于创造的价值,但在价格审批制下,利益来源多元化,竞价上网的电价形成机制客观上使电网在电价形成过程中居于主导地位｡结果,本来就矛盾重重的政府电价主导权面临更多挑战,需要统筹独立发电商和电网服务商的利益,博弈对象由一变多,政策博弈强化了“流通者主权”,也就是电网主权｡现在看来,以政府为主导的电价形成机制政府是做不好的｡因此,在国务院办公厅印发的《电价改革方案》(国办发[2003]62号)中,将电价划分为上网电价､输电价格､配电价格和终端销售电价;发电､售电价格由市场竞争形成;输电､配电价格由政府制定｡政府已决定部分放弃对电价的管制,但这是长期目标,国家发改委随后印发的《电价改革实施办法》(发改价格[2005]514号)依然维持上网电价､输配电价和销售电价由政府制定的电价制度｡

向市场主体移交电价主导权

电力体制改革的市场化取向期待政府权力部门拿出勇气和魄力,向市场主体移交电价主导权;而电价功能由以引导投资为主向引导投资与提高能效､保护环境并重方向转变期待电价形成机制由生产者主权向生产者主权与消费者主权并重方向转变,以电价杠杆促进电力发展､促进节能减排｡其核心是电价形成的市场主权,涉及三个互为条件､互相制约的内涵:首先,政府与市场的分工｡电价形成的市场主权来源于政府主权的让渡,市场化的电价形成机制取决于电力体制改革的推进情况､取决于电力市场模式的选择､还取决于电力企业重组水平和市场竞争状况(市场集中度)｡显然,电价主导权向市场主体让渡并不意味着政府定价权的全部移交,政府还必须对自然垄断环节(输配环节)实施政府定价,对竞争性环节(发电､售电环节)开展价格监管,维护市场竞争秩序｡其次,独立发电商的流通主权｡独立发电商､电网服务商､电能批发商､零售商和消费者共同构成了电能商品的流通价值链｡在“单一购买者”市场模式下,垄断竞争的市场结构使得电网企业客观上拥有了流通主导权,并凭借流通主导权促使流通价值链上的其它市场主体为自己的市场行为服务,形成“我有市场不怕你不就范”的市场扭曲,并可能借强势市场力垄断流通话语权,从而进一步强化其流通主导地位｡因此,电价形成机制必须协调电网服务商与独立发电商的利益关系,关注独立发电商的流通主权,构造竞争合作的电力业态,并促进电力市场模式向批发竞争模式､零售竞争模式演进｡第三,消费者主权｡电价形成机制必须反映电力消费者的利益诉求｡我国电价形成机制长期将电力消费者置于制度体系之外,未来的关键是组建专业性的电力消费者协会,维护消费者主权,与政府主权､生产者主权形成制度制衡;重点支持工商用户､特别是大工业用户加入电力消费者协会,并考虑聘请律师､技术专家和经济学家,以达到实质性的制约作用｡本质上,一个有效的电力市场应该是一个均衡的市场,一个消费者主权､发电商主权､电网服务商主权均衡的市场,一个消费者利益和生产者利益都得到充分实现的市场｡电网主权的强势说明市场效率尚未得到充分有效的提高,电价发挥作用还有很大余地｡（原载2010年2月28日《电力决策与舆情参考》）

(作者单位:福建省人民政府发展研究中心)

原标题：朱四海：电价改革要反映消费者主权

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