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国企改革复杂性难以想象,进一步深化改革,建立国企改革“容错”机制有必要。但容错不是容许超越“红线”。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、经济与工商管理学院教授高明华认为,现在的问题在于,一方面,有些法律和规章并不符合市场原则,如按市场原则行事,则很容易踩到红线;另一方面,有些法律是不清晰的,伸缩空间比较大,企业可能已经踩了红线,却难以按法律来处罚。在给《国资报告》的撰文中,他结合如何界定国有资产流失、如何处理股东董事会和经理层关系,分析了国企改革如何建立起科学的“容错”机制。
国企改革是一个系统工程,受历史因素、传统体制以及利益集团的影响,国企改革的复杂性难以想象,因此,建立国企改革的“容错”机制很有必要。然而,“容错”到什么程度才不会踩“红线”?这是个值得探讨的问题。
从理论上说,容错是允许犯错误,但不能达到违法的程度,违法就是踩了“红线”。但问题在于,一方面,有些法律和规章并不符合市场原则,如按市场原则行事,则很容易踩到红线。如果企业因此而遭受处罚,势必会影响企业的市场行为;另一方面,有些法律是不清晰的,伸缩空间比较大,企业可能已经踩了红线,却难以按法律来处罚。本文通过国企改革领域的两个重点问题来说明。
高明华
关于国有资产流失
首先不是‘容错’的问题,而是确定的‘红线’是否符合市场原则
相关法规:《企业国有资产法》第54条规定:国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息,征集受让方;征集产生的受让方为两个以上的,转让应当采用公开竞价的交易方式。第55条规定:国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据,合理确定最低转让价格。
《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第24条规定:国有股东协议转让上市公司股份的价格应当以上市公司股份转让信息公告日前30个交易日的每日加权平均价格算术平均值为基础确定;确需折价的,其最低价格不得低于该算术平均值的90%。
《企业国有产权交易操作规则》第21条规定:企业国有产权转让首次信息公告时的挂牌价不得低于经备案或者核准的转让标的资产评估结果。如在规定的公告期限内未征集到意向受让方,转让方可以在不低于评估结果90%的范围内设定新的挂牌价再次进行公告。如新的挂牌价低于评估结果的90%,转让方应当重新获得产权转让批准机构批准后,再发布产权转让公告。
分析:国有资产流失一般包括交易中的流失和经营中的流失,目前法规关于国有资产流失的规定主要是针对交易中的流失,而对于经营者的流失却缺少明确的规定,这可能源于后者难以界定所致。
在上面几个关于国有资产交易的法规中,《企业国有资产法》是全国人大通过的法律,其法律效力要大于《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》和《企业国有产权交易操作规则》这两个部门规章。《企业国有资产法》并没有为交易的国有资产确定一个价格,只是要求需报送相关机构批准。应该说,这与市场交易规则是基本吻合的。
但是,《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》和《企业国有产权交易操作规则》,对国有资产交易价格的规定则与市场交易规则有所偏离。尽管部门规章的法律效力比不上全国人大通过的法律,但在实践中,它们几乎与全国人大通过的法律具有同样的效力。也正因如此,关于国有资产交易的部门规章是否符合市场经济规则,便直接影响着国企市场化改革的效果。
从市场通行的规则看,市场上商品(包括产权)交易的价格是由交易双方对等谈判或讨价还价决定的,而非一方把自己确定的价格强加于另一方。如果买方认为卖方给出的价格高于所交易商品或产权的真实价值,或者,如果卖方认为买方给出的价格低于所交易商品或产权的真实价值,则该价格就不会被其中一方接受,从而交易就无法达成。
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