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以2014年为例,根据电网部门的统计,四川电网弃水(电量)97亿(千瓦时),云南电网弃水170亿。而根据两省内的大型水电企业的统计,实际弃水损失都比电网公布的数字几乎高出一倍。 [4]
从表面上看,大量弃水的原因似乎是由于水电的集中投产、电力外送通道不足。实质上造成弃水的深层次原因,是因为在我国经济新常态下,我国整个电力行业正在接受产能过剩和市场疲软的严峻挑战。
4.3、煤电严重过剩,挤压水电的市场空间
在经历过去30年"大干快上"之后,截止到2014年底,我国发电装机容量已达13.6亿千瓦,稳居世界第一。但同时我国也出现了发电小时数急速下降、社会用电增速放缓的情况。在这种新常态下,遭遇到发展难题的绝不仅是水电,而是整个发电行业。
2014年,全国6000千瓦及以上电厂平均发电小时数仅为4286(再创历史新低),同比减少235小时。其中,火电4706小时,同比减少314小时;核电7489小时,同比减少385小时;并网风电1905小时,同比减少120小时。相比之下我国的水电还算是最幸运的,得益于国家节能优化调度政策和水电的低电价,同时也由于2014年各流域的来水普遍较好,水电的平均利用小时数为3653小时,同比增加了293小时。然而,现实当中很多水电企业仍然是汛期大量弃水,损失惨重。虽然还没有出现大面积的行业亏损,但已经严重影响了水电企业投资新建水电项目的信心和积极性。[5]
应该指出,我国电力产能过剩主要是燃煤电厂的数量巨大,绝不存在任何可再生能源发电能力的过剩。众所周知,我国目前的电力结构主要以煤电为主,因此还面临着相当艰巨的能源结构调整的任务。具体的调整目标就是把以煤炭为主的化石能源发电的比重尽可能地降下来。所以在这种情况下,我国的可再生能源,无论是水电、风电还是光伏发电的发展都应该是多多益善。不过,我国燃煤电厂的产能过剩却与我国可再生能源的电能质量普遍不高,不能保障供电的安全可靠性紧密相关。
大家总有种印象:水电是靠天吃饭的,风电、光伏更是不可依靠的"垃圾电",要想保障供电的安全,必须有可靠的火电机组作为后盾。结果使得很多人认为火电厂多建一些没有什么不好。所以,我国火电产能的过剩,已经不是一天两天的事了。
2014年我国火电新增装机增长了8.7%,是电力消费增长的两倍多。截至2014年底,全国火电装机容量约9.2亿千瓦,火电设备利用小时数为4706小时,如以正常的5500小时计算,全国火电机组过剩1.3亿千瓦,以更高效率的6000小时算,全国火电机组过剩超过2亿千瓦。2014年我国全社会用电量约为5.5万亿千瓦时,如果按照9.2亿千瓦火电装机,运行6000小时计算,我国的火电机组基本上可以包揽我国全部的用电需求,挤占了所有的清洁能源和可再生能源的市场空间。[6]
4.4、行政审批权下放、国家西电东送战略受阻
新一届政府的行政审批制度改革后,火电核准权限已下放至地方,基于发展惯性和本位主义,很多地方政府仍存在扩张建电厂的投资冲动。面对我国煤电产能严重过剩的现实,很多地方不但未能主动调整建设节奏,反而加快核准速度。最近不少省份出现了火电集中开工和投产的情况,加剧了过剩矛盾。例如,此前几年一直未能获得国家有关部门批准的蒙西煤电送山东的项目,在中央审批权下放之后,立即就得到了各个地方的核准。据统计在我国煤电产能已经严重过剩的情况下,我国目前已核准在建的火电装机已高达1.9亿,已经发路条的还大约有2亿kW。[7]
对此新情况,国家还没有建立起相应的调控机制,也缺乏有效的制衡手段。如果任其发展,各地都从自己的局部考虑,将对国家的西部水电东送的总体战略,构成较大的威胁。遗憾的是,在我国的行政审批权下放之后,我们至今还没有找到一种有效的监管办法。从理论上看,市场经济本应该能够通过市场实现资源的优化配置。在正常的市场经济环境下,燃煤电厂建多了,煤电机组的利用率下降,经济效益不好,无疑将导致企业的亏损甚至破产,从而也会减少企业对新建煤电的投资积极性。但是由于我国的社会主义市场经济的一大特点是,参与市场竞争的几乎都是国有企业,他们背后的老板其实都是各级政府。所以,即使目前的煤电产能已经严重过剩,也必须要通过消减其它可在再生能源发电的份额(或者收入)来保障这些燃煤电厂,都不能因为没有活干而引发社会矛盾。显然,市场经济的优胜略汰作用对于我国的发电行业已经失灵。
这种不管产能是否过剩,只要建好了电厂就能赚到钱的负反馈,使得我国的很多国有企业,虽然明知我国的火电产能已经严重过剩,但至今投资火电的热情不减。所以,在中国特色的市场经济环境下,我国的政府监管,必须要能够起到弥补市场失灵的作用。过去我们由国家发改委严格控制的新建电源项目的行政审批,实际上就起到了这样一种作用。但在审批权下放之后,我们暂时似乎还没有找到一种能够弥补市场失灵的监管方式。按照国家能源局有关下放审批权的文件精神,目前我们的火电审批权下放,显然已经做到了"在放权上求实效",但还没有找到"在监管上求创新,在服务上求提升"的具体方式。
4.5、我国水电投资持续下降,开工严重不足
前不久中电联发布2015年一季度全国电力供需形势分析预测报告中指出,我国水电投资已经连续3年同比下降,目前已经不足2012年同期的一半。事实上,不仅我国新建的水电站受影响,就连一些已经开工在建的电站,也因为一旦投产就将加剧水电弃水,甚至使企业背上亏损的帽子,而不得不故意放慢了建设的速度。[8]
在市场、政策和电价等多重因素的影响下,我国水电开发企业的投资积极性受到了严重的影响,新建水电的开工规模正在急剧的萎缩。目前看来,我国"十二五"规划要求开工的水电项目,很可能连一半都完成不了。
与"十一五"期间水电项目主要受阻于审批难的原因不同,目前水电的困境除了有审批困难之外,上网电价被封顶也是另一个巨大的瓶颈。2014年1月发改委出台了"以电力消纳地平均上网电价"核定水电上网电价的通知。社会舆论还以为水电的电价偏低,因而此通知的出台是对水电企业的重大利好。但实际上,真正上网电价偏低的,只是过去建设的老水电,而现实中由于移民、环保成本的快速上升以及远离用电负荷区等因素,新建的水电站的电价,早已超过一般的火电。据有关部门测算,2013年我国新建水电站的平均预算成本,已超过每千瓦1.5万元。而电价改革通知的适用范围,则明确说明只针对新建的电站。因此,每一个具体的水电开发企业几乎都不会误读这一政策的实际作用。[9]
有舆论分析,我国云南、四川等地水电投资降温背后,是近年来水电整体业绩下滑、亏损面增加,尤其是地调的小水电。起初省调及国调的水电效益相对要好一些,但是一些后来投资的国调大型水电站也相继开始出现亏损。其原因是,新的水电站投资成本普遍较高,市场又没有保障,导致一些电站投产后发电赚的钱还不够还银行利息。
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