聚焦｜为何不采用市场化手段治理散煤？专家详解煤炭总量配额交易制度-第2页-北极星火力发电网

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三是交易成本较小。城市低效燃煤配额交易制度的效率受的交易成本影响。对于配额持有者，交易双方因信息不对称产生搜集信息及协商谈判等交易成本。而当其交易成本远大于交易收益时，用户会自动拒绝配额交易，导致配额交易制度失效。对于配额管理者而言，制度的运营、维护、核查等成本产生了管理成本，若管理成本过高亦不利于政策的可持续。

居民燃煤比较分散，政府核查管理的成本很高，且居民的用煤量比较小，若纳入配额交易，用户的交易成本很高，不符合交易成本最小化原则;城市进行棚户区改造、用燃气或电替代燃煤。农村除上述措施外，还有节能、生物质燃料替代等措施。因此不将燃煤居民纳入煤炭配额交易体系。

所以，纳入配额交易的管理对象包括除燃煤发电厂、煤化工、居民家庭用煤外的所有燃煤用户，主要包括四类：

一是一般工业，是指利用煤炭直接燃烧供热的工业企业，主要使用燃煤工业锅炉的企业。

二是采暖锅炉，主要是指分散供热和小规模集中供热，包括集中供热企业、工厂、公共机构、事业单位、学校、小区、集体宿舍等拥有的采暖锅炉。

三是第三产业燃煤锅炉，包括商铺、餐饮业、酒店、营业厅等。

四是热电厂，指热电联产机组供热，其供热规模大，本身也需要大量的煤炭作为燃料，而这部分煤炭是可以通过清洁、可再生能源进行替代的，可采用高效率的大型锅炉，热电厂取消分散锅炉，获得已有燃煤锅炉的燃煤配额;热电厂技术改造节约用煤，也可以出售配额，因此，将热电厂也作为管理对象。

已有的城市控煤政策不完善

首先，已有的城市煤控政策成本高，不可持续。

目前实行的棚户区改造、平房“煤改电”等措施，主要由政府负担成本，资金来源于税收，但是用税收支付成本的法律依据并不充分，补贴比例也缺少依据和说明。

我们搜集到的案例显示，多数城市煤炭减量采用的是直接对燃煤替代用户补贴等手段，由于燃煤用户多种多样，政府直接决定对燃煤用户进行补贴，存在信息不对称的现象，导致补贴成本较高，效率较低。另外，北京等大城市财政资金充足，煤改电项目依然存在诸多问题，如果是财政资金不充足的小城市，补贴的压力会更大。

其次，城市，包括城镇，减少直接燃煤是一项长期的任务。

减煤是一个过程，很多城市制定减煤目标，但没有实际执行。对于财政资源充足的城市，减煤也不是一蹴而就，而是一项长期任务，从2011年以来，北京的煤炭总量控制政策已实施近五年，煤炭减量28%左右。由于涉及到巨大的燃煤替代成本，北京的禁煤政策只能控制到二环以内，二环以外的煤炭替代成本太高，仍然无法全部控制。

其他城市、中小城镇更应将此作为一项长期任务，政府和企业财力单薄，无力承担巨大的减煤资金需求和配套措施的建设，城市虽然制定减煤计划，但无法一下子完成目标。另外，由于缺乏有效的监管制度，燃煤企业煤炭减量的积极性不高，谎报数据现象严重，地方燃煤企业的发展与地方政府的政绩息息相关，导致地方政府在执行总量分配指标时，容易出现统计数据失真、谎报瞒报的现象，在实践操作中缺乏减煤的实际效果。

再次，目前实施的城市控煤政策没有法律依据。

目前采取的煤炭总量控制政策，直接要求企业减煤、强制落后燃煤企业淘汰等缺乏法律依据。首先，煤炭总量控制目标制定和指标分配缺乏科学的依据和实际可行性研究，没有考虑煤炭消费企业减量的承受能力、减量的成本效益测算、减量的幅度测算等问题。其次，操作流程缺乏具体的规范标准，详细的实施框架，造成政府和企业之间始终存在信息不对称。最后，政府强制要求企业关停或淘汰违背了宪法的精神，政府的强制干预扰乱了企业的公平竞争环境，不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，易导致资源配置的无效率。

直接燃煤控制与污染物排放控制的目标相同，最终目标都是实现污染物排放减少，并且监测成本大大降低，将其纳入城市空气污染防治中是可行的。因此，我国应实施以改善空气质量、保护人体健康为目的的煤炭总量控制政策，确定空气质量目标，制定污染源达标排放的标准，并采取有效手段执行排放标准，进而倒推出达到排放标准条件下的煤炭消费总量目标，实行长效稳定有法有据可实施的控煤政策。

原标题：独家｜为何不采用市场化手段治理散煤？专家详解煤炭总量配额交易制度

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