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基于市场的经济刺激手段更有效
煤炭配额交易制度的直接目标是实现区域内煤炭消费总量的不断降低,最终目标是通过燃煤量的削减,实现空气质量达标与持续改善。
首先,要根据低效燃煤、可替代和交易成本最小化的原则,确定纳入煤炭配额交易制度的管理对象。
其次,政府根据区域内所有纳入煤炭配额交易制度的燃煤用户年度用煤报告,确定区域范围内基期所有交易对象的煤炭配额总量,同时根据燃煤用户的减煤成本、区域污染治理目标以及社会所能承受的减排程度等综合确定目标年燃煤总量,以及年度燃煤总量的削减系数和时间表,每个燃煤用户的实际燃煤量至少不能超过煤炭削减计划规定的燃煤量上限。
在确定煤炭配额总量之后,政府环保部门向每个燃煤用户免费发放年度配额,允许企业间进行配额交易,企业年末剩余的配额可以留到下一年使用,也可在交易市场卖出,以此激励减煤潜力大的企业加大减煤力度,将降低燃煤量的行动自动发生在边际减煤成本最低的燃煤用户。
政府不可留有配额,但当政策需要时,政府可以通过市场操作买入卖出配额,以参与者的身份进行交易。煤炭总量配额交易制度具有长期性,可以按照削减计划制定规划,具体到每个企业燃煤量的削减计划,最终实现煤炭总量的逐年减少。煤炭配额交易制度需要满足以下条件:可管理的煤炭配额交易对象、燃煤用户煤炭使用量的统计、煤炭配额总量的分配原则与机制、年度削减计划、计量单位、空间界定、交易许可的审核管理、燃煤量核查与处罚机制等。
实现煤炭总量控制的命令控制手段体现总量减排目标和配额消费核查及处罚方面,经济刺激手段体现在燃煤用户可以通过交易来满足燃煤减量的配额需求。煤炭配额交易制度将促使企业灵活减煤、降低燃煤用户的减量成本和政府的管理成本、激励超量减煤,从而实现资源配置的帕累托次优状态。政府在总量控制与配额交易的过程中仅仅扮演市场监督者与配额核查责任者的角色,无需干预配额交易市场的具体细节。
(文 宋国君 中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、博士生导师,环境政策与环境规划研究所所长)
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