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五、电改带来的商业法律风险
电力市场化改革在国外已开始多年,在取得成功经验的同时,也总结了很多失败教训,不可能指望任何一次改变可以解决所有问题,目前世界上还没有这样的电改成功先例。美国从1978年以来立过多个能源与公用事业法案,欧盟也是用第一能源法案、第二能源法案、第三能源法案来逐步解决能源问题。我国1978年启动电改,2002年进一步深化改革,当前电改再次被提到全新的历史高度,给传统的发电企业带来了巨大的发展机遇。结合国内外电改的历史经验教训以及中国电力市场纷繁复杂的结构利益关系,本轮改革仍有诸多不确定因素。面对当前政策的不确定性和未来市场的未知性,电力企业可能会遇到以下风险:
(一)用户议价能力不断提升与服务标准要求越来越高风险
各类电力用户通过打包的方式可以形成更大规模的用电量,在市场化交易中与发电企业就上网电价谈判时将增大谈判筹码,有利于更大幅度的降低上网电价。在当前电力供应普遍过剩的情况下,无论是协商定价,还是市场竞价,发电企业并不占优势,未来的售电市场在本轮电改初期对发电企业而言并不乐观,在一些试点省区和西南电力严重过剩区域表现得更加明显。如昆明滇池水务有限责任公司2016年1—6月份自行申报的平均成交价为0.445元/千瓦时,比7月份的申报电价高了0.08507元/千瓦时。2016年7月份,代理成交电量为1233万千瓦时,如果和此前的申报电价相比,可节约用电成本104.89万元;如果和目录电价相比,可节约用电成本191.20万元。显然,在电网公司收取固定的过网费以后,电力用户节约的用电成本基本就是发电企业降价后的利润流失。
未来电力用户的需求不再是单纯的购电,还包括代理售电、电量回购、用能信息提示、综合节能咨询服务,以及综合低碳能源解决方案、合同能源管理等等增值服务。发电企业必须不断地完善经营模式,转变提升服务观念,才能在竞争激烈的售电市场分享到更大的利益蛋糕,而一家只懂买电、卖电的售电公司则很容易黯然出局。
(二)售电公司运营法律风险
2015修改后的现行《电力法》删去了 “供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照,方可营业”,取消的只是前置审批,也即成立售电公司办理工商登记时不需要提供《供电营业许可证》,但售电公司成立后还是要办理审批方可营业;而《电力法》仍保留着“一个供电营业区内只能设立一个供电营业机构”,也即在已经有电网公司合法供电的情况下,售电公司的设立售电是存在一定违法风险的。
截止2016年7月,全国已经注册成立757家售电公司,其中主要省份广东91家,河北81家,山东66家,贵州46家,云南、辽宁分别38家,四川24家,重庆19家,包括央企、地方国资企业、民营企业和混合制企业,但绝大多数并没有实质性地经营运转,而刚进入广东省售电公司第二批目录的某公司,却因为在2016年7月8日更换了法定代表人而被叫停正在广东电力交易中心的注册。
2015年11月26日国家能源局印发了《国家能源局综合司关于征求<电力市场运营基本规则 (征求意见稿)>、<电力市场监管办法(征求意见稿)>、<电力中长期交易基本规则 (征求意见稿)>修改意见的函》(国能综监管[2015]670号),但至今正式规则办法并未落地。
发电企业虽然具有电源点优势,近年来也积累了一些大用户直供电的经验,但总体上还是缺少客源和营销服务经验,也缺少相应的配售电资产、管理平台,以及营销、计量、结算等专业人才队伍,与在售电领域经营多年的传统电网公司相比,在可预见的一定时期内,劣势明显,急需创新经营模式,更好地为用户提供综合能源解决方案、促进新能源消纳发展、服务节能减排等方面的服务。
目前,在售电侧改革的配套政策还不明朗、设立流程也不明确、盈利模式不够清晰、电力业内外仍有一些改革争议的情况下,售电公司如何规避政策环境风险、经营性风险、市场价格风险、流动性风险、操作风险等等,还有待政策法规进一步地完善,也需要在售电实践中不断地摸索总结。
(三)增量配电网售电风险
据《关于推进售电侧改革的实施意见》,三类售电公司类型分别为,电网企业的售电公司;社会资本投资增量配电网,拥有配电网运营权的售电公司;独立售电公司,不拥有配电网运营权,不承担保底供电服务。2016年7月11日,前海供电获准供电业务许可,成为全国首家增量配电网售电公司,自此,三类售电公司类型在新电改启动一年多后才终于齐全。从增量配电网售电公司成立的如此滞后可以看出,离其实际具有可操作性还有很长的距离,发电企业要想在此领域占有一席之地,则还需要进一步地关注政策方向。
(四)交叉补贴改革风险
为保障民生和维护社会稳定,补贴居民、农业用电,我国电价交叉补贴十分严重,具体表现为工商业用电的电价明显偏高,居民电价过低,从而导致工商业企业的成本增加,市场竞争力下降。如工业电价(元/千瓦时),韩国为 0.41,美国为0.43,我国平时段为0.725。这与国外居民与工业用户的比价形成很大的反差,英国为2.2:1,美国为 1.78:1,法国为 2.02:1,日本为 1.36:1,巴西为 1.38:1。
逐步配套解决交叉补贴,有利于优化电价结构,减轻工商业用户负担,是本次改革的重要任务之一。但需要注意的是,居民用电补贴改革是一块 “硬骨头”,在短期内很难有明显的政策效应,在社会大众普遍对电价降低有预期的情况下,只要降低工商业用户的电价,最终受损的主要还是发电企业。
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