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拦路虎之四：改革目标与路径现行设计

新一轮电改的目标是什么？细读9号文件和配套文件，可以看到新电改的目标是多元，而且不同的配套文件对改革目标各有所强调有所突出，比如：市场体制、节能减排、结构调整、技术进步、新能源消纳、民生保障，如此等等。多目标的设计，看上去很完美，但是实际上则容易模糊主次、冲淡重点，弱化政策的针对性和可操作性。任何一项综合性改革，都是一个战略性变革，注定只能盯住战略目标来规划设计，必须突出重点、有所取舍，着力解决重点问题，否则极易因小失大，导致改革偏离方向与正轨，导致战略性失误。笔者认为：新电改应该根据“十八大”《决定》关于“市场在资源配置中起决定性作用”的精神，设定一个比较核心的根本性目标，即建设电力市场，让市场决定资源配置；而其它的节能减排、结构调整、技术进步、新能源消纳等从属性目标都应该在实现根本性目标的基础上达成。事实上，市场决定资源配置，就包括了这些功能与目标，市场建设的目标实现了，其它子目标也会实现。因此，有关顶层设计的纲领性文件应明确根本性目标，各配套文件和规则办法都应紧扣根本性目标。不幸的是，现实恰恰相反。这对推进新电改的影响无疑是致命的。

业界普遍认为，9号文件设定的新电改基本路径是：三个放开（放开竞争性环节电价、配售电业务和发用电计划）、一个独立（交易机构独立）和一个建设（电力市场）。“三个放开”和“一个独立”是电力体制改革的前提和基础，其目的在于破除障碍、搭建平台、为改革创造条件，既是“破”，也是“立”。但是，业界普遍认为，新电改路径规划中“破”得不坚决、“立”得不清晰；新电改应该学习军队改革的气魄和格局，应该认真贯彻落实习总书记有关能源行业“四个革命”的讲话精神，而不能搞“温情改革”、零敲碎打、含糊其辞。

电力市场不同于普通商品市场，不可能自发形成，需要通过改革破除体制机制的束缚，需要建立配套机制和设计市场模式，需要调整纠编与加强监管。这是电力体制改革和电力市场建设的国际共识。现行的电价体制、计划管理和电网垄断现状，是电力市场化的体制性束缚，是电力体制改革需要破除的“三座大山”。虽然9号文件提出了“三个放开”，但是，9号文件中所谓的“放开配售电业务”并不能解决电网垄断问题，真正要打破电网垄断就应当公平无歧视开放电网、电网兜底守成存量市场且不参与增量售电市场，甚至要考虑输配分开和调度交易机构完全独立，否则不仅配售电业务无法真正放开，也无法打破垄断创造宽松的改革环境和公平的市场环境。除此之外，“三个放开”还加上了“有序”的修饰词，“有序”没错，但是给出了一个语境，传达出了另一种信息，弱化了中央文件的刚性；“一个独立”也仅限于交易机构的独立，而且增加“相对”的修饰词，产生了类似的效果。总之，9号文件的刚性打了折，配套文件的表述则更为含糊宽泛。以中国的国情，如果改革方案不坚定、改革力量不强势，现实操作中就必然出现垄断企业说了算的局面。改革一旦被个别利益主体所操纵，就会偏离方向，以失败告终。

建设电力市场，就必须对电力市场作出规划，明确市场模式、交易制度、路线步骤、监管机制、风险防范机制等重要问题。笔者有幸聆听了两位国内顶尖级专家学者的辩论，深感电力市场在国内高层的理解仍然存在较多分歧，需要深入研究交流、凝铸共识。有的高层领导认为，电力市场就是直接交易。还有的人认为，只要建立完善了交易体制和放开供需两端，电力市场就会自然形成。这些问题都集中反映，9号文件及其配套文件回避或忽视了一些关键问题，存在诸多缺憾与不足。这应当引起有关各方面包括国家高层领导的高度重视，通过出台国字头文件、制定市场规划与规则进一步完善电改的顶层设计，为电改顶层设计打补丁。

建设电力市场，也要突出市场的主导地位，而不能采取“有序缩减计划，以计划主导市场”的路径选择。放开计划，只是服务于市场建设的一个方面。而市场建设本身就是要“削计划的权”，要“革计划的命”。很难想象，一个长期以计划为主要抓手的权力部门，会心甘情愿地放弃手中权力，“革自己的命”，大力推动市场建设。可以断言，让计划主管部门主导市场建设，无疑是一个错误的路径选择。

拦路虎之五：法制建设滞后

我国能源法制建设建设工作也有所发展与进步，促进了能源行业健康持续有序发展。但是，从总体情况来看，面对能源体制改革特别是电力体制改革的新形势，我国能源立法工作相对滞后，亟需加快能源立法工作。主要表现为：一是相当一部分法规存在计划体制的色彩与痕迹；二是部分法规明显落后形势发展的需要；三是能源市场法规立法明显落后；四是各种能源法规之间协调性不够，存在不衔接甚至冲突之处。同时，我国能源管理职能分散，立法主导部门较多，存在政出多门、法出多门和法规部门化的问题，并由此引发法规冲突。

很多电力工作者都在实践中认识到，电力“一法五条例”已经完全不适应当前形势，有的规定已经不利于实际工作开展，存在较大的“负效应”。当然，对电力体制改革也存在诸多不利的规定。改革必须“于法有据”。法制建设与改革应并行不悖。法制建设滞后的现状必然阻碍电力源体制改革的进程与成效。电力改革也迫切要求加快能源立法，在法制建设上，为能源改革明确方向、提供法制支持。特别是一些计划体制下发布实施的能源法规，在指导思想、基本原则和具体条款等方面都存在与市场体制不适应或者相背离的情况，需要深度修改。全国人大、国务院及能源主管部门必须高度重视能源立法工作，加快立法进程，切实抓好电力法规的“立改废”。

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