电改先手棋的长远效应（上）-北极星售电网

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8月31日，备受瞩目的输配电价改革全面提速。国家发展改革委召开的加快推进输配电价改革工作座谈会上，原定于2017年开展的14个省级电网输配电价试点改革被提前到今年9月启动。至此，我国省级电网已经实现了输配电价改革全覆盖。

在中央9号文印发前，国家发展改革委已经在深圳、蒙西电网开展输配电价改革试点。输配电价这项既复杂又关键的改革，成为这轮电力体制改革的先手棋。2014年10月，国家发展改革委正式印发深圳输配电价改革试点方案，在深圳率先实行基于有效资产的独立输配电价形成机制。在万众期待中，深圳成为首个输配电价改革试点。深圳在试点改革方面的优势得天独厚。早在上世纪80年代末，深圳市在电价管理机制、销售电价结构等方面就已进行了改革，包括设立以电价调节准备金为基础的动态平衡机制、根据用户的用电负荷特性改革销售电价结构等，形成了有别于其他地方的独立电价体系。特殊的背景给了深圳市电网输配电价改革试水的空间。这次具有“破冰”意义的改革试水，转变了监管模式，改进了定价方法，建立了成本约束机制，推进了销售电价改革，使得“放开两头，管住中间”新电改核心思路更为明晰，但也因其十分特殊的背景，许多具体经验无法推而广之。2015年1月15日，继深圳后，国家发展改革委宣布批复内蒙古西部电网启动输配电价改革试点。2015年10月1日，蒙西电网开始实施0.1184元/千瓦时的输配电价。蒙西电网输配电价改革，是中国第一个省级电网输配电价改革试点，也是第一个按照“准许成本加合理收益”原则，测算能够直接用于电力市场交易的省级电网独立输配电价。从深圳到蒙西，不论在试点方案的主体制定，交叉补贴的处理原则及处理方式，平衡账户的设立、使用、监管，还是输配电价格监管范围，准许成本核定，蒙西都比深圳更加贴近9号文精神，这反映出本轮电改由点及面向前推进的基本思路。9号文和28号文(《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》)陆续印发后，输配电价改革步伐不断加快。2015年4月13日，国家发展改革委发布《关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》，将安徽、湖北、宁夏、云南列入先期输配电价改革试点范围，按“准许成本加合理收益”原则单独核定输配电价，并鼓励具备条件的其他地区开展输配电价改革试点。2015年10月11日，贵州也加入了输配电改革试点名单。2016年3月，国家发展改革委公布了这5个地区的输配电价。从最终核定结果来看，各地输配电价大约下降了1～2分钱。通过多批次多类型从点到面的试点经验积累，输配电价改革在循序渐进中越来越成熟。2016年3月，输配电价改革试点大范围铺开。国家发展改革委将北京、天津等12个省级电网和1个区域电网列入新一轮输配电价改革试点范围，并计划2017年覆盖全国。然而，仅仅5个月后，输配电价改革便迎来了全面提速。原定于2017年列入试点的省份，除西藏外，全部提至2017年1月底完成成本监审工作。“国家电网公司经营范围内的北京、天津、河北、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆等10个省级电网以及华北电网第二批试点单位在2016年9月完成输配电成本监审工作。”国家电网公司体改办相关负责人表示。

从最初的深圳破冰，到如今的试点全覆盖，输配电价改革推进速度出人意料，深圳输配电价改革后，深圳工商业用电负担降低约9亿元;蒙西输配电价改革后，蒙西大工业电费负担降低约26亿元。两地全部用于降低工商业用电价格。改革成果可谓斐然。

重在机制

输配电价改革打破了电力计划定价模式，改变了用电企业多年来购销差价的盈利模式，发电企业和用户可以通过市场确定交易价格，其成败对我国电力行业影响深远。而从9号文和配套文件《关于推进输配电价改革的实施意见》的发布情况来看，此轮电改价改先行的改革思路也十分明确。政府希望通过“准许成本加合理收益”原则来确定输配电价，保障电网企业在回收合理成本的同时获得合理收益，既建立起电网的可持续发展机制，也为发电企业和电力用户提供了清晰明确的价格信号，促使市场竞争更加充分，资源配置更加广泛合理。输配电价的确定关系重大，难度也极大。自2002年电改启动以来，输配电价改革已经进行了整整14年，却一直未能确立一套合理的输配电价标准及核定办法。输配电价改革究竟难在何处?按照基本原理，输配电价改革是电改落实“管住中间，放开两头”的具体体现，一方面可以通过“管住中间”，严格监审电网企业成本，剔除不合理成本，约束无效投资，另一方面则为“放开两头”，在更大范围内为市场形成发电和用电价格创造条件。简而言之，就是输配电价改革后电网企业只收取由政府核定并进行监管的“过网费”，电网企业的经营模式将发生根本性变革，利润空间变得透明化，为电力价格市场化奠定基础。这其中的关键环节在于独立输配电价的核定。这是一项庞杂且需要平衡智慧的工作。核定独立的输配电价涉及合理的输配电价参数、与市场化改革相适应的输配电价体系，维持管制用户价格稳定、稳步解决交叉补贴等问题。面对高达数万亿的电网资产，单就其有效资产的界定和运营成本的核定，就是一个极其浩大的工程。加之目前大部分省级电网还处于快速发展期，还需要大量的电网投资作为支撑，核算还有增量在内，复杂程度可想而知。输配电价的核定，包括对过去的历史成本监审，对未来电网投资规模的把控，以及对交叉补贴的厘清。比如我国工商业现行电价中就附加了政府代收的费和金，同时在长期补贴居民用电，要在短时间里分清不同用户间、不同电压等级间和不同地区间等各项交叉补贴，也绝非易事。

在推进供给侧结构性改革、降低实体经济成本的大背景下，降低电价、减轻企业负担，成为外界分享此轮改革红利的重要寄望。但是，行至中途，仍要不忘初心。实施输配电价改革，其最根本的目的在于理顺电价形成机制，还原能源商品属性，最终让市场在电力资源的配置中起决定性作用，让价格走势成为市场供需和资源稀缺程度的风向标，而不是简单地将改革目标设定为降电价。以运行时间最长的深圳试点为例，随着我国经济发展进入新常态，经济总体呈现出“中高速、优架构、新动力、多挑战”的特点，深圳市全年GDP增速维持在8%左右，工业增加值保持稳定，难以对深圳的电量增长形成新的刺激点，电量增速将放缓，容易导致平衡账户出现较大波动。虽然监管期每年的输配电准许收入已事先核定，但如果“购销价差”输配空间与之相比差异较大，造成平衡账户亏损，在目前销售电价不能调升的背景下，很有可能引起准许收入长期不能足额兑现，电网企业的发展将受到输配电价空间的限制。

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