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编者按:中国政府已经明确了到2020年实现超过2亿千瓦风电装机的目标,而现阶段煤电仍具有优先发电地位。简政放权之后,地方政府对决定一个省级区域的电源结构与各种机组的发电市场份额具有重要,甚至是决定性作用。面对风电与煤电之争,地方政府应如何权衡与抉择呢?
中国政府已经确定,到2020年实现超过2亿千瓦风电装机,并有效解决弃风限电问题的目标。现存的体制机制与政策环境仍存在很多障碍因素,不利于可再生能源高效发展与目标实现。在现阶段,这突出地表现在新机组建设显著超前,存在利用率不足与“资产搁置”风险,以及地方政府以“风火置换”、“大用户直接交易”等名义,缩减已建成风电机组的市场份额问题。煤电仍具有优先发电地位,尽管这与全社会电力成本最小化的目标是冲突的。电力体制改革能否推进到有效落实风电的上网优先权,值得关注。
在2015年电力审批体制改革(“简政放权”)之后,地方政府对决定一个省级区域的电源结构与各种机组的发电市场份额具有重要,甚至是决定性作用[1]。因此在目前风电与煤电已经在各种意义上开始互相挤出(需求增长、电源份额、投资可得性,甚至土地空间)的背景下,分析地方政府发展各种电源的收益及其差别,以便理解地方政府行为与偏好,进而为实现可再生能源份额有效扩大目标,进行激励相容的政策设计,是实现能源经济系统更有效率发展的关键。
基于这一考虑,卓尔德研究中心2016年上半年开展了这方面的研究。基于典型风电与煤电项目的财务流分析方法,对所选取的典型东部省份(福建)与典型西部省份(宁夏),从地方政府财税收入的视角测算比较两者的差别及分析各种影响因素(技术特点、优惠政策、产业关联度)在其中的贡献。最后,考虑产业间关联及投资对GDP和就业拉动,对风电与煤电在地方GDP增长与创造就业方面的差别进行了测算。
结果显示,在目前的体制(特别是税收分成)、机制(平均计划小时数)、政策安排(政策性减免等)体系下,煤电单位项目规模大,规模效应是造成风电与煤电两者税收创造能力差别的主要因素。就单位万元投资的税收创造能力而言,建设期风电年度平均要大于煤电,而对GDP创造及就业拉动,两者则相差无几,特别是在产业链相对完备的发达地区。而在运行期,就税收贡献而言,风电要小于煤电,无论是全寿期平均,还是聚焦在五年内(与一届/两届政府任期一致,是关键的决策期)来看。这主要来自于设备(增值税)抵扣、优惠政策以及是否存在燃料增值税方面的影响。未来的一些变化可能缩小两者的差距,使两者在运行期变得更加可比。
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