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“9号文”的解读
2000~2007年,用电量增长一直快于实际GDP增长,电力行业与国民经济的高增长保持了大致协调态势。在蛋糕不断增大的情况下,利益格局固化的潜在影响并未引起凸显。受2008年全球金融危机的冲击,当年的经济增长和用电量均出现快速下滑,不过由于立刻受到“4万亿”计划的刺激,2010和2011年又出现了高增长,且用电增速再次高于实际GDP增速,问题的爆发被继续推迟。不过自2012年开始,经济下行压力日益明显,大家对此逐步形成共识和预期。
在这种条件下,电力行业主体及地方政府开始对既有利益分配格局以及利益分配机制表达出强烈的改革意愿。这种改革意愿的表达与上一轮改革存在明显差异,是由外在冲击带来的问题集中爆发。这种状况也使得新一轮改革面临了不同的改革氛围:利益主体的多元化和利益诉求的多样化,使改革共识的形成更加困难。
改革诉求的集中爆发要求新一轮电改方案尽快出台,这给政府决策带来了压力。改革方案首先在方向选择上就出现争议,这又归结到对问题症结的判断:是因为没有持续推进“5号文”确定的结构分拆,还是因为既有结构下的市场机制缺失?根据“5号文”,随着厂网分离改革的到位,应逐步推进输配分离。但到2007年“920资产”和“647资产”处置完毕时,快速发展的电力行业使得决策者并不认同对组织结构进行大规模调整的政策取向,本质上是肯定了自2002年以来的电力市场格局和国企改革红利的贡献。
同时,电力行业的繁荣在很大程度上使理论界和政策界忽略了对市场模式和改革路径的深入研究。在全面深化改革的大背景下,财税、国资国企、政府治理、环境保护等体制问题也在集中出现,各领域的体制改革方案也都在制定和推进当中,与电力体制改革之间是平行推进的关系,彼此缺乏协调。
新的顶层设计
回顾电改20年,我们看到了推进改革进程的主导力量的新变化,即中国电力体制改革已经进入了以市场竞争红利接续国企改革红利,并让两种红利协调释放的新阶段。但这个阶段刚刚起步,新一轮电力体制改革在争论中前进,许多认识仍要统一,许多误区仍待澄清。
必须承认,世界上没有完美的政策,我们分析改革政策存在的问题并不意味着否定其价值,而是为了更好看清前进方向。从这个角度来讲,我们可以大胆预测,下一步能够引导电力体制改革取得突破性进展的顶层设计一定兼具系统性和专业性。
我们应该做的工作有两个。首先,要通过理论去凝聚共识。国内对电力市场的理解千差万别,用市场化概念包装计划思维的观点比比皆是。不从思维方式上转变决策者和行业主体的思想认识,真正的市场化改革方案难以出现。我们应当了解,当无人不谈改革的时候,我们需要分清哪些是真正的改革,哪些又是虚与委蛇。特别是当电力体制改革进程的诸多当事主体,无论是各中央政府部门、电网企业、发电企业、地方政府和用户都有不同的诉求时,用理论统一认识的重要性就显得愈发重要,这也是上一轮改革和国际成功经验给我们的重要启示。其次,要将市场经济理论与工程技术理论相融合,探索中国特色的电力市场模式。电改是个系统工程,它既要让经济规律引导电力系统中的资源配置,又必须尊重物理规律和特殊国情。所以只有加强经济学家与工程师之间的合作交流,才有可能制定出一个既尊重经济规律,又尊重电力系统的真正的市场化改革方案。
(本文由中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟执笔)
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