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伴随我国城市化和工业化的快速发展,以及公众对环境品质要求的提高,我们正在进入邻避冲突井喷时期,城市治理遭遇到了前所未有的邻避型群体性事件挑战。邻避冲突的出现,意味着我国城市治理开始进入复杂性阶段,而有效地治理邻避冲突,对落实“五个统筹发展”战略目标,推进全民共建共享的社会治理格局建设具有十分重要的现实意义。
去年,全国范围包括江苏出现了多起因环境权益问题而引发的“邻避型”群体性事件。“邻避型”群体性事件是基于“邻避情结”而形成的。“邻避情结”是指工业化和城市化发展到一定阶段,社区公众对诸如垃圾掩埋场、发电厂、石化工厂等不受欢迎的公共设施采取的一种矛盾心态:一方面期待政府提供这些公共设施以改善和提高生活品质,另一方面又拒绝这些公共设施选址毗邻自己的住所。虽然这些设施承担着重要的公共服务功能,但不可避免地给附近居民生活带来负面影响。居民在“自利”动机支配下强烈反对将这些设施建造在自家附近,从而引发邻避冲突。
邻避情结实际上包含三个层面的含义:它是一种全面拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度;强调以环境价值作为是否兴建公共设施的标准;主要是一种情绪性反应,居民不一定需要有技术层面、经济层面或行政层次的理性知识。
邻避现象的出现有几个构成因素:健康与财产风险问题,环保回馈问题,生活品质风险问题,专家决策独裁问题,社会信任的差距问题。
从近年来全国和我省的“邻避型群体性事件”案例来看,邻避冲突或效应表明了公民对邻避设施的嫌恶情绪,即对该项政策持不完全支持或否定态度,从而对政府公共政策制定提出了挑战。如果政策规划将这些公共设施选址确定在某些居民住所周边,而相应的沟通、协商和共识又未能达成,居民会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争,从而使“邻避情结”的释放就极容易转变为群体性事件。
邻避冲突涉及环境正义、环境经济、空间规划、冲突管理等多项公共管理议题,在处理邻避冲突的治理过程中形成了以下几条重要经验。
在价值管理上,需要理解建成全面小康社会也就是我们进入到一个财富社会,财富社会要求政府的公共管理行为要摆脱经济短缺时代的思维,不能刚性要求公众顾全大局、牺牲自己的财富利益,而应该在环保补偿和回馈上寻找有效的政策工具。
在管理途径上,政府在提供易产生“邻避情结”的公共设施过程中,应拉长公众参与的链条,让公众深度参与所有的环节,这包括立项阶段的议程参与(知情权)、方案制定的规划参与(表达权)、项目执行的管理参与(监督权)、项目结果的评估参与(问责权)等,坚信深度参与或全过程参与的合作治理是避免“邻避型群体性事件”的根本措施。
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