解读|郑州航空港增量配电试点周年启示录

改革的浪潮并非匀速向前推进，其湍流之处往往最为惊心动魄。

从2015年中发9号文明确“管住中间，放开两边”的电改总方略，到2018年初密集下发的增量配电改革配套文件;从第一批试点名单公布后的“低调”推进，到第三批试点项目覆盖全国地级以上城市的发展布局，被视为提高电网运行效率，提升监管能力“试金石”的增量配电改革在2018年初春再次发力，为本不平静的电力体制改革再掀波澜。

改革开放以来，秉持适度超前的发展理念，我国电力工业为国民经济持续高速发展提供了坚强的能源保障。但随着国家产业转移政策的实施和地方经济的重振，以及经济发展阶段性变化，配电网投资建设滞后于地方经济发展，供电能力和供电服务与老百姓日益增长的美好生活需求之间的矛盾逐渐成为社会关注的焦点，如何打破电网投资领域的单一主体垄断，既是本轮电力体制改革的一大看点，也是能源消费革命中不可不解、不可不答的问题。

当前，我国电网投资的重点由主干网向配电网转移，以竞争业态促进配电网投资效率提高、服务质量提升，以示范效应促进电网运行效率提高，成为适应能源消费革命和新能源发展的大势之趋。虽然有别于售电侧改革明显的同质化竞争，具有自然垄断属性和规模经济效益的增量配电改革也同样遵循着从懵懂到爆发，从扩张到混乱的“市场发展进化论”。改革从来不缺少热情和勇气，也正因如此，改革中的理性和技巧显得尤其珍贵和稀缺。

现阶段增量配电试点以经济开发区为主阵地，其示范效应远大于经济效益。在记者走访入选全国第一批增量配电试点项目——郑州航空港经济综合实验区增量配电试点项目时，恰逢该项目业主公司成立1周年。没有欢呼和庆典，与走廊上悬挂的公司成立之初员工们脸上洋溢的兴奋和憧憬相比，项目负责人贾豫用了三个“很难”，表达了对项目推进的忐忑与忧虑。

“从公司成立初期到运行1年的时间，地方政府在特许经营权和业主遴选机制上进行了大量的改革创新，公司作为项目业主在供电服务上对标传统电网企业，但在开展配售电业务上，我们仍面临着社会认知度低的问题，很多人不知道、不理解、不认可，对非传统电网企业开展配售电业务的质疑和偏见不容回避。同时，在前期政策不明晰的情况下，业务却跑在了前面——配电价格管理办法刚刚公布，区域划分细则还不明确，公平接入电网的保障措施没有到位，不对称监管不健全，作为项目业主公司，刚开始我们就是在裸奔。”贾豫介绍。

作为改革探索的第一批试点项目开拓者，既无前路可循，也无健全制度可依，在饱尝竞争的残酷，过程中的纠葛，改革的阵痛后，贾豫用黑色幽默轻松调侃一年来的坎坷，虽然有“裸奔”的尴尬，但更多表达的是对增量配电改革未来的坚定与热忱。

产业政策倒逼政府主动作为

郑州航空港综合经济实验区作为实施国家战略的国家级试验新区，坐拥贯通南北的交通物流资源。在响应国家“产业梯度转移”政策下，以“引来一棵苹果树，栽下满园果树香”的理念，吸引了以富士康为代表的众多高端精密仪器制造业在航空港区落叶生根，开枝散叶。从2013年建区至今，航空港区年均GDP以30%的增幅保持增长，用电量保持两位数增长，领先于河南全省所有地级市的发展脚步。

与航空港区高速发展节奏不合拍的，是电力以及其他基础性产业布局建设的滞后。一方面城市的快速扩张，急需作为第一动力的电力提供强有力的支撑;另一方面，传统电网企业受制于体制机制上的沉珂，造成了属地电网企业服务与用户需求存在一定差距。

“在电力体制改革的契机下，航空港区管委会先行先试，积极引入城市运营商的理念，以地方政府作为信用背书，配置有效资源来哺育自有平台公司，对城市基础建设进行规划、投资和运营，真正践行‘以产兴城，以城促产’的发展理念。”贾豫介绍。

在传统模式下，电网公司常年承担着电网规划、评审和建设运营的责任，政府并没有自主参与，或选择其他市场主体参与的意识。也正因如此，在自然垄断经营形成的信息不对称的结构下，如果缺少有效的比选机制和监督监管，电力规划是否有可能存在投资低效或执行“打折扣”的不确定性?

“航空港区现行的规划，是地方能源主管部门委托有资质的设计单位进行电网规划设计，通过这一版设计，也从另一个角度印证了电网公司所作规划与现行规划的差异性。在执行同一建设标准的前提下，撇开材料成本，我们以更为灵活的投融资建设机制，有效减少了投资的冗余和浪费。”贾豫告诉记者，“但并不是说现行的规划就一定比电网公司所做的规划要好，重要的是给了政府兼听则明的启示和借鉴。当要作出重大决策的时候，不妨多听几家的建议，让决策更加科学。”

在现行的投融资管理体制下，电网投资被视为企业的自主行为，而电网的公共属性往往被忽略，但电网的建设成本却需要全社会来共同承担。通过多个配电业务样本的绩效比较，可以利用外部信息揭示有限、但实现监管所必要的成本信息，克服成本加成执着于企业内部成本信息的不足。

记者了解到，通过1年的运营，航空港区政府对公共资源自行运营的概念得到了有效的强化和落实。与以往地方政府建设电力设施后免费移交电网公司运营维护相比，城市运营商的管理理念有效地将公共资源进行变现，实现公共资源价值的最大化、货币化。对于正处在关键生长期的经济实验新区而言，开发区内的企业对政策和要素价格具有极高的敏感度。以灵活的基础设施规划、建设和租赁方式，以及“低门槛”的初始成本为招商引资策略，既是地方政府与企业互哺的体现，也是保障地方经济发展的蹊径。

特许经营权试探传统利益格局

激励管理的理论和实践为我们提供了诸多克服困难的方法。在特许垄断经营的准入环节引入竞争，是打破传统垄断思维，从源头上将电力行业的自然垄断与竞争环节进行有效分割，促使政企分开和企业规范运作行之有效的方法，这也是增量配电网业务放开的重要意义所在。从另外一个角度来说，在电力行业探索特许经营模式，既是社会资本参与电网投资的入口，也是以利益博弈较小的增量配电业务试探传统利益格局的突破口。

电力行业与其他行业一样，是服务社会公共事业的元素。在我国，水务、燃气、通信、热力等市场化开展较早的行业都存在多家经营，同业竞争和行业对标也促进了服务质量的提升。处于传统管理体制下的电力行业，一直维持着独家经营的局面，恰恰缺乏同业同质竞争的激励机制。

记者了解到，在项目前期推进过程中，航空港区管委会侧重于对企业的赋能和赋权，在航空港项目首创特许经营权，实现了政府在市场主体的选择、经营期限、地理界线和服务标准上的话语权。在航空港区400多平方公里的区域，由政府划定特许经营范围，与业主约定了30年的特许经营期限，通过退出机制对服务的质量和效率进行考核。正所谓管官要管帽子，管市场就要管自然资源赋予权，通过配电业务的标尺竞争，服务质量和效率的提升指日可待。

“公共服务业是保民生的行业，不以逐利为目的，更多的是承担社会责任，服务地方经济。但是在特许经营30年的授权时限内，实现投资成本的回收显然并不现实。因此在公司项目业主方股比构成的考虑上，以国有资本占比80%的绝对控股，20%为民营资本，既符合混改的要求，也有效汇集了各方资源，同时有利于项目不跑偏。”贾豫建议，“在项目推进前期首先要明确地方政府的主导权。因为本轮电力体制改革的主要推动力量还是在地方政府，同时最大的受益方也是地方政府，所以无论从哪个角度来说，地方政府当仁不让占据更大的主动地位。”

增量配电试点项目的业主“争夺战”，自2016年底第一批试点名单公布，到2017年7月国家发改委、能源局发布的通知中规定“新增配电网项目一律通过招标等市场化机制优选确定项目业主”，至今依然硝烟弥漫。在业主之争的战役中，电网企业不可避免地成为不对称监管的对象。数据显示，在第一批106个实现项目中，61个项目确定了项目业主，其中非电网控股的项目有38家。

电网公司多年的建设运营经验和成效毋庸置疑，电网公司参与部分增量配电项目的投资与运营，也更有利于先进管理经验的推广和运营模式的进一步优化。对于改革的操刀者而言，意在以增量配电改革为试验田强化政府对电网的监管，在配电网环节引入竞争，也更有利于各方主体的长远发展和规划的落实。在改革初期，坚持项目业主公司股权多元化的格局，将有利于发挥其余股东监督和参与公司管理的作用，有利于监管力量的有效培育，更能充分发挥多元主体优势资源的整合。但是如果电网公司参与所有增量配电网试点，将不利于暴露其在接入、调度、结算等普遍服务中可能存在的问题。竞争及同业对标的缺失将使百花齐放的改革愿景重返一枝独秀的老路。

“项目业主的确定，在项目推进前期是非常关键的环节，或者可以说是最关键的环节。用何种方式来确定项目业主，对未来项目推进的顺畅与否有着至关重要的决定因素。”贾豫告诉记者，“航空港区项目业主的遴选方式采用竞争性磋商来确定，这样的遴选方式也是公开市场化招标的方式之一。以政府委托第三方机构做遴选方案并进行公开比选，政府职能部门更多的是起到监督监管谋划的职能。同时第三方机构的选择也是通过严格公开的过程选定，遴选方案通过论证后认为公正、可行才得以实施。”

配电网地位仍有待多维度体现

在已经公布的《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》中，首次以国家正式文件的形式明确了增量配网与地方电网、省级电网具有同等的市场地位，公平参与市场竞争，省级电网应向地方电网和增量配电网无歧视开放电网，配电网企业应按照相同的原则和标准承担政策性补贴和政府性基金及附加。文件一出，为长久以来关于增量配网究竟是“用户”还是“网”的争论画上休止符。

从实际操作层面来看，价格指导意见中明确增量配网的用户价格=上网电价+省级输配电价+配电价格+基金及交叉补贴，同时文件还规定用户终端价格不能高于直接接入本级电压等级的价格。在用户价格构成因素中，上网电价、省级输配电价、基金及交叉补贴都已划定，那么留给配电价格的空间又在哪里?

推行电力体制改革的主要目的之一就是要捋顺价格形成机制，其中也包含合理的价格回报机制。合理的投资回报是行业和企业发展的必然保障，但也不能因为推行了改革，却导致用户终端用电价格的不合理上涨。但这需要一个假定的前提——电网核定的输配电价与配电价格的构成不存在交叉和重叠。

在国家发改委印发的《省级电网输配电价定价办法(试行)》中明确，输配电价的核定主要涉及历史成本、权益资本收益率、电量增长水平以及未来三年电网新增投资等四个主要参数，需要注意的是，省级输配电价的核定先于配电价格的制定，同时，交叉补贴是用户间的互补，电网企业只承担执行者的角色。

贾豫告诉记者，“首先，在省级输配电价的核定中，已经包含了全社会居民的交叉补贴。目前航空港区内入住有大量的居民，那么是否应该考虑这部分交叉补贴返还给项目业主?同时，输配电价的核定要素还考虑电网的投资规划，那么航空港区内本应由电网公司建设的基础设施转为项目业主建设，这部分已经核定进去的成本是否也应该返还给项目业主?这部分又该如何体现?最后，配电价格指导意见中明确的综合结算法，不区分增量配网的性质，以容量电费和电力电费与大电网进行结算。而省级输配电价中只包含大工业电价和一般工商业电价两档，而港区内的居民用户电费又该如何处理?”

配电费是配电网运营企业重要的收入来源，合理的收益保障是增量配电业务长远发展的基础。当前需要进一步理清输配电价与配电价格两者之间的交叉和重叠，也因此，在增量配电相关配套文件制定的技术层面上，要求改革操刀者拥有更多的智慧和更大的决心。在增量配电改革的实践中，既有观念上的不统一，也有来自利益相关方的“不情愿”。改革推进中的胶着不能简单地归咎于被改革对象对既有利益的维护，但是作为改革操刀者在制定重大决策的时候，能否站在第三方的角度来考虑全局，既体现了政府的公信力，也从某种程度上决定着改革的成败。

增量配电业务的放开代表着未来电力行业发展的方向，增量配电网地位的体现，同样也反映着大电网是否履行了公平无歧视开放的义务。从实际情况来看，对电力系统安全稳定运行和电力可靠供应的担忧，使得改革步伐小心翼翼，举步维艰，这也客观地反映了战略层面的正确性和确定性，与实践层面的弱操作性和不确定性的矛盾。

增量配电改革的推进过程，既是行业利益格局的重塑，也是监管者与被监管者的博弈。在这里需要再次明确的是，省级电网属于公共资源，与增量配网之间网与网的地位，同样暗含着竞争的关系。在增量配网接入公共资源时，更需要各级政府及能源主管部门作为市场监管者，创造和维护良好的外部环境，确保电网公平无歧视地放开。

改革中的勇气、技巧和担当缺一不可

就在记者结束采访当日，国家发改委、能源局正式下发《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》。与征求意见稿相比，正式稿将配电区域划分主体由“能源局派出机构”变为“地方政府确认的主管部门”;对配电区域划分、存量资产处置方法提供了政策依据;对办理时限提出了明确的要求。记者在为项目业主收到这份及时送达的“周年贺礼”感到欣慰的同时，也在为改革参与各方对待改革文件的态度和政策真正落地的实效捏一把汗。

若要取得供电营业许可证，前提是要与相邻电网企业就配电区域达成一致，并取得划分协议，在供电营业许可证上需要载明配电区域。对于全国大部分试点项目而言，如白纸一般的新建区域并不存在，或多或少都有电网企业的存量配电资产存在，也正因如此，试点项目业主与电网企业的分歧不可避免。

“我们与政府签订了为期30年的特许经营协议，但是在协议划定的范围内，还包含有属地电网公司2016年批复建设的项目。这是政策上的重叠，也可以说是过渡期的必然。但是投资如何移交、资产的作价划转，虽然政策文件中已经载明了3种划转方式，但是公允价值的认定、价值测算主体的确定，以及资产处置判定后的执行，大家也一直都还在观望。”贾豫告诉记者。

如何打破利益固化的藩篱，是改革的难点，也是地方政府艰巨且长期的任务。记者在采访过程中深切地体会到地方政府在本轮改革中的信心和决心，也目睹了其为改革所付诸的实际行动。但是改革并非一蹴而就，对于牵一发而动全身的改革更不能理想化。以航空港区试点项目为例，地方政府与省级电网公司的诸多分歧，势必会影响到各方关系的协调，这更需要地方政府在兼顾省级电网和全省经济发展的同时，以长远发展的眼光，在局部利益与全局利益中谋求平衡点。随着增量配网改革步入正轨，必然会有效降低试点区域内配电服务成本，配电服务质量提升也会通过改革效应的放大而在全行业渗透。

或许增量配电改革的前期条件并不完备，市场主体的培育环境不够充分，这也更需要全行业的共同参与。以改革操刀者的智慧和技巧，以改革先行军的勇气和担当，在不断试错与纠错的过程中，在“管住中间”这条改革大道上奋勇向前。

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年3期，作者系记者。