深度｜我国输配电价格改革研究

规制会计制度的核心是规制会计准则。准则内容主要包括成本分类规则及具体的归集口径和要求，基本原则是反映生产过程的特点和成本发生的原因、用途。规制会计准则以通用会计准则为基础，当发生冲突时，以规制会计准则为准。规制会计准则与通用会计准则的不同之处在于，前者服务于价格规制，其中的定价成本是企业与提供受规制服务相关，且必须经规制机构允许通过价格收回的成本;后者的对象是企业实际发生的全部成本，以合法性审查和防止企业偷税漏税为目的。

4.公开透明、多方参与的核价程序。国外大部分国家和地区建立了周期性的价格核定机制，核定过程公开透明，充分征求利益相关方的意见。以英国2010～2015年配电价格核定(DPCR5)为例，整个过程对相关利益方公开，包括消费者及授权代表、配电运营商、独立配电运营商、配电网络所有者、输电所有者、发电商、供电商等，详细公布决策的理由、证明材料、分析方法，便于配电企业和相关利益方充分了解决策过程，并广泛征求意见，使各方利益能够充分表达。由于信息不对称，相对于经营者，消费者始终处于弱势地位，如果消费者没有组织起来，力量对比就更为悬殊。因此，规制机构内部设有专职的消费者保护部门，在经济、财务、技术、法律等方面给予消费者专业帮助，使消费者能有效参与相关决策，如2007年成立了代表消费者利益、由6名专家组成的专家小组。一些大工业用户也会有效组织起来，成立消费者协会，与垄断性企业抗衡;聘请经济学家和律师，长期跟踪研究垄断性企业的运营情况，以便在需要捍卫自身利益时，能及时提供专业的有说服力的证词。配电价格核定中的零售商以及输电价格核定过程中的配电商、发电商也是利益相关方，这些专业用户有能力代表用户参与决策过程。

表2英国第5个配电价格控制周期(2010～2015年，DPCR5)过程

资料来源:英国天然气与电力市场办公室。

5.动态成本监测和定期评估。在两次周期性价格核定期间(如5年)，为更好地满足相关利益方的需求，规制机构通常持续跟踪监测企业的成本和绩效表现。如，英国的规制机构每年发布企业提交信息格式的规定，要求企业按要求提交年度报告并向相关利益方公布，各方就相关内容和形式进行讨论，在必要时修改和完善相关政策。对于企业提交的年度成本报告，规制机构组织专家进行评估，根据评估结果形成年度成本评估报告，并在官方网站公开。由于有完备的成本报表系统及相关信息支持，并采用定量化的成本比较模型，规制机构、消费者能全面掌握企业成本信息，有利于约束企业成本，并为周期性价格制定提供基础。

二、我国输配电价格改革的基本思路

(一)按经营主体、电网层级和功能重构输、配电价格体系

1.按电网层级或经营主体，将输配电价格分为跨区跨省输电价格、省级电网服务价格、独立配电网服务价格。目前，国家电网公司和南方电网公司的总部和各省公司均为独立法人，各自提供的产品也有明确分界。如，跨区跨省特高压线路、西电东送线路、跨省共用网络由总部经营，省内输、配电服务由各省公司提供。因此，价格应分别设置。在此轮电改中成立的独立配电区，未来将逐步增多，其提供的配电产品价格也属于政府规制范围，也需反映在重构后的输配电价格体系中。

2.省级电网服务价格区分输电和配电两类。输电和配电价格分别是电力批发市场和零售市场的“过网费”，必须单独定价，才能适应电力市场化改革的需要。因为我国省级电网企业向“大用户直接交易”“新增独立配电网”提供的过网服务都是输电服务，其收取的费用仍采用“输配电价”概念，容易引发歧义。此外，各省电网虽然主要由省级电网企业统一运营，但输电和配电有明确的功能区分，且各配网的投资、运营已分开核算和考核，部分地市和县电网仍保留独立子公司。因此，应在省级电网中明确区分输电与配电价格。可按功能和电压等级划分输电和配电服务，省级电网中连接各地市配网的主网架为输电网络，其余为配电网络。

表3重构后的输配电价格体系

3.输(配)电价格应由输(配)电接入价和输(配)电共用网络价格构成。用户接入系统时产生的一次性费用，有明确的受益对象，应通过输电接入价、配电接入价收回。接入价的收取对象不仅包括发电厂，还包括终端用户。共用网络成本应由所有用户共同负担，可分别通过输电共用网络价格(简称输电价)和配电共用网络价格(简称配电价)收回。同时，在发达市场经济国家，接入价分为浅度和深度两种:浅度接入价只收取直接连接设备费用，其余接入成本通过共用网络输电价格收回;深度接入价除收取直接连接设备费用外，还收取部分或全部因接入而导致的系统成本。考虑到后者计算复杂，易引发争议，且执行成本较高，我国现阶段可实行浅度接入价制度。

(二)构建规范的省级共用网络输配电价规制模型

现阶段，受诸多条件限制，“上限制”在我国较难推行。因为“上限制”虽然激励程度和效率高于回报率规制，但对规制经验和能力、基础数据等方面要求更高，实施成本和风险也更高。此外，“上限制”需要设置较长的规制周期(一般5年左右)才会产生预期的激励作用，而未来5年我国国民经济走势和国企改革、电力体制改革走向及进程均具有不确定性。此外，我国CPI等相关物价指数与电网企业成本相关性不明显，相关定价参数很难确定，不仅谈判成本过高，而且可能导致误差过大。

1.我国可试行的准许收入(平均价格)管制模型框架。(见表4)

表4我国输配电准许收入(或平均价格)的管制模型框架

为此，须对项目投资成本实施全过程监控。企业在提交计划投资成本时，为通过成本—收益测试，可能降低投资预算，实际工程造价可能大幅超出预算。因此，电价主管部门须对项目投资成本进行跟踪监控，要求企业定期提交项目进度和已发生的成本;对大型项目须在项目竣工后对投资成本进行审慎性评估，企业需要证明投资项目确实用于提供服务，并提交详细的实际投资成本报告，解释实际投资与计划投资的差异及原因，否则超支部分不予计入下一周期价格，而全部由电网企业承担。

对当前争议较大的重要参数取值，也应采取有实际约束力的处理方式:一是政策性有效资产不予计提收益。政策性有效资产指来自农网改造等专项中央财政资金和地方财政资金形成的资产，其不属于电网企业商业运营资金，因而不应计提收益。二是债务资本收益率按电网企业实际融资结构和利率确定。原因是电网企业债务资金来源于长期借款、短期借款、企业债券等多种方式，按实际结构和利率核定有利于降低债务资本收益率。三是按与电力需求增长和供电质量提高相匹配的原则，确定允许计入下一周期价格的投资成本。目前，因职能分散，加上电网投资规划和项目审批未对成本和价格的影响给予足够重视，因而需在价格规制中引入投资成本约束机制。除来自政府为实现公益目的而全额拨款的投资外，其余投资最终都要由消费者付费。为保护消费者利益，投资成本如何计入价格成为价格规制的重要内容。从消费者角度看，电网企业合理投资的用途有两项:一是满足负荷增长需要，二是将供电质量提高到合格水平。因此，计入下一周期的投资成本，应按与需求增长和供电质量提高相匹配或适当提高的原则确定，这也符合在不同时期用户间公平分摊成本的原则。

2.在回报率规制模型的基础上可引入一定激励因素。尽管我国近期仍应试行回报率管制模型，但可将较多的激励因素引入其中:一是引入“加权平均资本成本(WACC)”，以激励电网公司提高融资效率、降低融资成本。二是规制周期可由传统回报率管制的一年延长至三年。期间的新增修理费、材料费与新增固定资产挂钩且设定上限，以促使电网企业为获得降成本所产生的收益而提高运行维护效率。三是周期内各年核定价格不随实际成本变化调整。回报率规制中设定的准许回报率，并非保证回报率，企业实际利润率高低取决于其成本降低的幅度，直至下一次价格调整，因而也能起到一定激励作用，并且调整周期越长，激励作用越大。四是建立特殊成本单独处理机制。对一些特殊的不可预测的政策性成本，由电网企业单独记录，在下一周期调整价格时予以补偿。五是实际收入与准许收入的偏差不予调整。准许收入是定价的目标收入，当实际电量与预测电量产生偏差时，实际收入将相应偏离准许收入。预测电量和负荷增长是确定投资计划的重要依据，为防止电网企业夸大预测电量进而夸大预测投资，实际收入与准许收入的偏差应不予调整。六是引入投资成本信息激励机制。为约束电网企业虚报投资、夸大成本，激励其提高投资预测的准确度，可考虑引入信息激励机制。企业实际投资与预测投资的差别越小，如果在5%以内，企业可获奖励，通过提高下一周期准许收益率一定百分比实现。反之，如果误差超过5%，须相应扣减准许收益率，且误差越高，扣减幅度越大。

(三)建立基于成本的省级共用网络输配电终端用户价格结构

由于不同类终端用户之间因用电特性和接入的电压等级不同，对电网的成本耗费也不同，所以合理的价格结构应反映这些成本差异，以促进“路网”合理布局、建设和使用。建立与分类用户成本相适应的价格结构，要基于用户的消费特性，公平分摊和反映成本。电网大部分成本为固定成本，且主要取决于高峰负荷需求。目前，已试点的地区输配电共用网络成本分摊以用电量为基础，不仅计算复杂，而且不能反映成本特性。建议按以下思路进行设计: