深度｜我国输配电价格改革研究

1．简化电压等级，调整用户分类。目前，输配电价按电网实际电压等级分类，包括500千伏、220千伏、110千伏、35千伏、10千伏、1千伏及以下。为降低测算工作量和执行成本，一些用户数量较少的电压等级可以合并，如500千伏和220千伏、35千伏和10千伏。目前，用户分类包括大工业用户、一般工商业用户、居民用户和农业生产用户，但一般工商业中的工业和商业用户的负荷特性差别较大，也应分为两个类别。

2．基于高峰负荷责任分摊输配电成本。高峰负荷是影响电网成本最主要的因素，国外大都以此为依据分摊成本。我国大部分地区智能电表覆盖率已达90%以上，基本具备了按高峰负荷分摊成本的条件。可先统计月最高负荷及对应小时各电压等级负荷、各类用户负荷，所得各类数据再分别取12个月平均值或3个高峰月平均值。智能电表覆盖率较低地区，可用安装容量代替高峰负荷。

3．坚持并完善两部制电价制度。目前，我国只有大工业用户执行两部制电价，且几十年未做调整，实际执行中争议较大。接下来的改革应从以下三方面推进:一是将目前大工业用户电价中的“基本电费”正式更名为“容量电价”，这可避免歧义且便于执行。二是将两部制价格实施范围扩大到一般工商业用户，一定容量以上的工商业用户必须执行两部制电价。三是将容量电价分为合同容量和非合同容量两部分，且合同容量价格低于非合同容量价格。合同容量为电力用户和电网企业约定的容量，如果实际容量高于合同容量，高出部分执行非合同容量价格。

4．尽快取消交叉补贴。工商电价对居民和农业电价的交叉补贴效率较低，不仅增加了工商企业的电费负担，还造成对中高收入家庭的补贴，扭曲了“过网费”信号，影响电力市场公平竞争，应尽快取消。此外，不同地区之间的电价交叉补贴也应加快改革进程。相关配套措施如下:

首先，完善居民阶梯电价政策，取消对中高收入群体的电价补贴。我国居民阶梯电价已全面实施，该政策的目标是在保持居民电价整体水平与用电成本相符的同时，通过居民内部交叉补贴，保障基本用电需求。但第一档覆盖范围达90%～95%，第三档电价也未达到居民合理电价水平，因而仍需工商业电价进行交叉补贴。应以保障居民家庭基本用电需求为原则，大幅降低第一档电量覆盖人群比例，相应扩大第二档电量覆盖人群比例;第一档电价维持不变或降低，第二档电价按居民平均成本定价，通过第三档电价对第一档电价进行交叉补贴。在用户间交叉补贴取消前，也需测算并公布交叉补贴标准，为电力交易提供公平透明的“过网费”。根据居民生活、农业生产的实际电价与合理电价的差额，计算需要补贴的交叉补贴总额，进而计算出其他用户单位电量需承担的交叉补贴标准(据估算约为0.07元/千瓦时)。工商业用户输配电价由合理输配电价和应承担的交叉补贴加价构成，所有工商业用户执行统一的交叉补贴加价标准。

其次，省级电网企业之间“东西帮扶”形成的“援助资产”，按无偿捐赠方式处理。不同省份之间的电价交叉补贴，很大一部分来自国家电网公司内部东部电网援建西部电网形成的资产，资产产权属于援助省。按照省级电网输配电价改革试点方案，产权和用途必须一致才可纳入输配电价，因此，援建资产无法纳入援助省电价。可考虑由援助省将这些资产无偿捐赠给被援助省，但不计提折旧和收益。这既有利于理顺援助省电价，也有利于降低对被援助省电价的影响。

最后，尽快设立电力普遍服务基金。将低收入群体和偏远贫困地区、少数民族地区的电力供应纳入电力普遍服务基金范围。电力普遍服务基金所需资金来源于全国范围的电价统一加价。设立低收入群体电价支持项目，符合条件的居民(如低保户等)可申请获得电价补助。在提高资金使用效率的前提下，通过电力普遍服务基金加大对偏远贫困地区、少数民族地区电网建设和改造的支持力度。

（四）建立电网企业规制会计准则

在输配电价格规制中，成本规制是约束垄断性企业成本支出及制定合理的分类用户价格的基础。而通用的会计准则不能满足价格规制对成本信息的要求，因此，发达市场经济国家如美国、英国、澳大利亚等及一些发展中国家如菲律宾、巴西等，均分别对电力、天然气、供水等受规制行业建立了规制会计准则。（以英国为例，在最初引入“上限制”规制时，由于没有充分理解统一规制会计准则的意义，英国规制机构在运行和投资成本方面存在严重信息不对称，使企业利用其信息优势获得了高额利润。因此，英国规制机构从2004年开始建立更为详细的输电和配电企业规制会计准则。）我国已进入中上等收入国家行列，对自然垄断企业成本的分类、核算，却仍沿袭按企业通用财务准则分类及核算的落后办法，导致对被管制企业成本的监审十分困难。已出台的定价成本监审办法，也因没有行业规制会计准则为依据，作用空间有限。要使我国输配电价格改革达到预期目标，最重要的基础条件就是建立电网企业规制会计准则。该规制会计准则应包括以下三方面内容:一是明确规制会计准则的法律效力。规制会计准则是价格规制的一部分，必须由价格主管部门制定。当规制会计准则与通用会计准则规定不一致时，须以规制会计准则为准，电网企业必须按规制会计准则要求归集成本信息。二是对电网企业各项业务实行财务分离。即跨区、跨省业务以及省内输电、配电、售电业务的成本分别统计，从而为制定各类输配电价格标准提供基础。三是基于用途和功能对固定资产和运行维护费进行分类，以反映成本发生的原因和用途，为判断成本发生的合理性提供基础。同时，详尽规定每一成本科目的内涵、外延及归集、核算要求。

(五)建立成本信息定期报送和动态监测机制

定价成本定期报送、评估和公开是核定价格的重要制度保障，（如，美国联邦能源管制委员会规定，全国规模以上电力企业每个季度、每年必须提交管制会计报告。该管制会计报告中的报表及科目设置，从价格规制的需要出发自成一套体系，由66个表格构成，每一个表格还有进一步的详细分类，便于规制机构了解企业的成本及其他相关信息。）但目前我国尚未作出相应规定和安排。已试点地区暂定输配电价格核定周期为3年，以历史和预测数据为基础。然而，企业实际投资、运行成本、售电量等可能会偏离核价参数，这将直接影响下一周期的价格水平。为降低信息不对称程度，在规制周期内，价格主管部门需对企业投资、成本、运行等相关影响价格的信息进行全方位的动态监测和评估，并组织发布年度评估报告，以强化对电网企业的成本约束。

首先，制定电网企业定期提交信息的统一模板。对影响输配电价格核定的关键参数(投资计划完成情况、新增固定资产、职工薪酬、借款情况、关联交易情况等)，要求企业定期提交支出进度、预期年度支出及其与核价数据的偏差，从而加强对企业成本的动态监测。以对价格水平影响最大的投资成本为例，“规模以上工程投资计划及完成进度表”提交的周期为季度、半年、年度，内容至少应包括:工程名称、工程描述(共用网络投资、接入系统等)、工程类型(新建、更新、改造等)、开工日期、计划竣工日期、完成状态、投资预算、本年投资计划、本报告期完成投资、本年累计完成投资、本年预计后期投资、本年预计/实际投资、本年预计/实际投资与投资计划的偏差、本年投资计划与预计/实际投资偏差原因、工程累计完成投资进度。同时，各级电网企业有大量附属企业，关联交易数量庞大，直接关系到能否控制电价的整体水平。“全资、控股等关联企业及关联交易概况”提交的周期为一年一次，内容至少应包括:关联企业名称、关联企业概况(关联企业类型、主营业务、股权比例)、关联交易总量及规模以上关联交易明细(交易内容、时间、数量、金额)。

其次，组织专业机构对电网企业提交的数据进行年度评估，并发布年度成本评估报告，内容包括电网企业是否按要求归集和提交数据、实际成本与核价时预测成本的偏差以及偏差发生的原因等，其中一些商业敏感信息经规制机构同意，可不予公布，但须在评估报告中说明理由。

(六)设立职能完备、力量充足的规制机构

在发达市场经济国家，输配电行业的价格、成本、投资、质量、准入等经济性规制职能大多集中于同一机构。这是因为，尽管价格规制是经济性规制的核心内容，但价格的核定必须以成本为基础，而投资决定了绝大部分成本，而且企业也可能通过降低质量来降低成本。而在我国，这些职能分散于多个政府部门:物价部门核定价格，能源主管部门核定投资，能源监管部门监管质量，电网企业的薪酬标准及考核由国资委负责，但各部门之间协调不足。此外，电网企业价格、投资管制在我国被认为是“计划经济的尾巴”，且近年机构改革中人员编制不断被压缩，相关人员对必备的知识技能掌握有限。可见，政府规制职能分散和力量不足，是造成我国电网企业成本和整体价格水平难以有效控制的重要原因。为此建议:

1.对相关政府职能进行整合，设立职能完备的规制机构。关于中央政府规制机构的设立，主要有两个方案可供选择:一是成立若干个分行业的专业性管制机构(如电力监管委员会、电讯监管委员会、铁路运输监管委员会等)。这类似于目前美、英等国的设置方式，其优点是有利于管理知识专业化和管理层集中精力，使监管更为精细。二是成立综合性规制机构，内设能源、交通、电讯、文教与医疗、政府规费等职能部门。其优点在于:有利于规制资源共享，降低规制成本;各行业规制间的协调性较好;能更好地保持与被规制行业间的独立性。该机构可借鉴德国等国模式(经济部下设综合性规制机构)，由相关部委代管，如目前国家发改委代管国家粮食局的形式。由于三个关键的经济规制职能中的两项(价格规制、投资规制)以及能源行业质量规制职能目前都由国家发改委执行，因而对于后种设置方式，内部部门间职能整合难度可能较小。关于地方规制机构的设立，应以省、市物价局(发改委)与省、市建设部门的市政管理机构的整合为基础，组建综合性省级规制机构，并在各地市设立垂直分支机构。

2.充实规制机构人员力量并加强专业化培训。配备足够数量的规制人员，专业构成应覆盖规制经济学家、财务专家、工程师、法律专家等。可探索市场化聘任机制，吸引熟悉被规制行业的业内人员进入规制机构。增加规制机构人员编制和经费预算，为聘请国内外专业机构有效参与决策提供经费支持。加强规制业务培训及与国外规制机构和国际组织的交流，提高规制人员素质。

(七)建立规范透明、公众有效参与的规制程序

输配电价格的制定和调整，直接关系电网公司与用户及各利益相关方的经济利益关系。为有效平衡各方利益关系，公众的有效参与非常必要。目前，我国电网企业组织程度高、谈判能力强、参与程度高，而消费者既缺乏有效参与的途径，也因过于缺乏组织性而不具备参与能力。为此，应完善周期性核定价格程序，并有效组织消费者，使之参与周期性价格制定(调整)过程，以提高输配电定价的公开、透明程度。

1.完善周期性核定价格程序。可将此程序分为以下三个阶段:

第一阶段:规制机构启动周期性核价程序，征求意见后形成正式方案。在下一核价周期开始一年前，规制机构发布下一周期核价方案，通过网站等途径公开征求意见，并形成正式方案，内容包括控制价格整体水平的模型、核定准许收入各项参数的详细方法及在用户间分摊成本的方法。

第二阶段:电网企业按相关要求提交数据和证明材料，并承担“举证责任”。要求电网企业在规定时间内，按调价方案规定的原则和方法，提交预测成本数据、未来3年各年的准许收入需求和平均价格水平，并提交支持预测成本和每一项定价参数的证明和支持材料，（如，美国加州SCE公司为支持其在价格案件中提出的调价申请，提交了数千页的证明和支持文件。）即由电网企业承担“举证责任”，而不是目前由价格部门去寻找“核减成本”的依据，这不仅工作量大，而且效果差，部分电网企业甚至不配合提供数据。

第三阶段:规制机构组织评估和审查，结合相关利益方建议作出最终决定。规制机构组织专业机构对电网企业提交的方案和证明材料进行评估，其他利益相关方也可聘请专业机构对关键参数提出意见和建议。规制机构综合其聘请的专业机构的结论和其他利益相关方提出的意见，作出最终决定。根据国外经验，通常电网企业提交的方案与最终批准方案会有较大差异。这一过程借助各方力量，提高了与电网企业制衡的能力。

2.提高消费者的组织程度和参与能力。上述程序的设置使消费者具备了参与决策的条件，然而电价规制涉及电力技术、经济、会计、法律等多个专业，相对于经营者，消费者始终处于弱势地位，如果消费者没有组织起来，力量对比就更为悬殊。因此，可在规制机构内部设立专门的消费者保护部门，在经济、财务、技术、法律等专业方面给予消费者帮助，使消费者能有效参与相关决策。此外，应有计划地鼓励各行业协会作为消费者一方参与决策，以提高消费者与被管制企业谈判的能力。

(八)其他相关配套措施

1.同步建立规范的销售侧电价形成机制。目录电价指非市场化终端用户从电网企业购电的价格，我国尚未建立明确的定调价机制。省级电网输配电价核定后，为保障核定价格的执行并建立合理的销售电价机制，需同步建立目录电价定调价机制，即各类用户终端电价由电网企业平均购电价格、该类用户输配电价、基金和附加构成，并随平均购电价格、输配电价变化定期调整，调整周期初期可暂定为1年。

2.推进电网规划与项目审批制度改革。在未来电量增长预期下降的背景下，电网投资增幅却居高不下，这是导致整体价格水平难控的最主要原因。国外电网项目的规划、投资以成本—收益分析为基础，在核定价格时还会对投资项目逐一进行经济测试，如果未能通过测试，则不允许计入价格。我国目前相关职能分散于多个部门，约束电网有效投资，需价格、能源、投资主管部门加强协调与配合。

首先，建立政府主导下的电网规划多方参与体制。能源主管部门应切实担负制定电网规划职责，改变目前由电网企业主导规划的局面。制定科学合理的电网规划，需要掌握电网运行信息，最有优势的机构是电网内部的调度部门，这也是电网企业能主导规划的主要原因之一。而调度是电力系统的公共部门，在电力市场化改革的国家，或成立独立系统运行机构，负责规划和调度，或仍内设于输电公司，但输电公司在产权上独立于其他环节。我国电网企业输、配、售高度一体化，此次电力体制改革中，调度职能仍未剥离。为保证电网规划的科学合理，同时促进电力市场化改革顺利推进，最理想的方案是在下一步改革中剥离电网的调度职能，设立非赢利的独立系统运行机构，由其组织市场成员共同形成规划。在此之前，应由能源主管部门加强对规划的主导，形成公开透明的规划制定程序，充分征求利益相关方意见，并充分考虑规划对未来电价的影响。

其次，项目审批应基于“成本—收益”分析。项目投资成本最终需计入电价，由电力用户承担，因而判断该投资必要性的最重要标准应是经济性。为此，对于一定规模以上的项目，应要求电网企业在提交立项申请时附加详细的成本—收益分析报告，须能证明该项目的必要性且预期收益高于成本。在此基础上，能源主管部门还应组织专家或独立机构(包括技术、价格和财务专家)对该项目做成本—收益关系评估。最后，公益性投资应由财政支持并须保证效率。“农网改造”的目的是扩大电力服务范围，属于公益性投资，应由中央财政予以支持。“东西帮扶”等由发达地区支援不发达地区的电网投资，也应视为“转移支付”，不应要求投资回报。此外，公益性投资金也应保证投资效率，加强成本—收益分析。如，一些偏远地区人口稀少，长距离架设线路成本过高，不宜由电网供电，而应与“新能源扶贫”统筹安排，支持建设小型风电、光伏等新能源项目，必要时还可配套安装小型储能装置。

3.推进电网企业考核和薪酬制度改革。国资委对国有企业的管理应区分管制性行业和竞争性行业。管制性行业是受政府管制的行业，如电网企业，目前资产规模、电量、电价、利润等经济指标是国资委考核的主要依据，导致电网企业有扩大投资、增加资产规模的外在动机。电网虽然具有商业属性，但也具有自然垄断属性，其收入来自电力用户，如果利润过高，就应用于降低电价，而不是保值增值。因此，电网企业考核指标设置应与价格规制目标一致，即以尽可能低的成本提供充足可靠的服务，从而实现激励相容。此外，还应加快推进国企人事和薪酬制度改革，建立市场化的人才流动机制和薪酬体系。

作者简介:

杨娟，国家发展和改革委员会市场与价格研究所副研究员;

刘树杰，国家发展和改革委员会市场与价格研究所研究员。