【深度】从美国、英国电力体制改革看电力的管制与竞争

20世纪80年代，从美、英兴起的电力体制改革，是所有行业中最后一个进行引入竞争机制的改革。英美电力体制改革的方向是私有化、市场化、放松管制、引入竞争机制。英美关于在电力体制中引入竞争机制的理论和设想，当时被世界银行全盘接受。世界银行曾宣称：这次电力体制改革不仅要在发展中国家进行改革，发达国家也要改革，世界上所有国家都要改革。世界银行甚至说：“不进行市场化改革，世界银行将不会为其发放贷款，已经借了世界银行贷款的国家，如果不进行电力体制改革，世界银行就要收回贷款。”1992年，《世界银行1992年政策报告——世界银行在电力部门中的作用》发布，强调在发展中国家的电力行业实施私有化并引入竞争机制。世界银行帮助一些发展中国家研究电力体制改革方案。1993~1994年世界银行出资聘请专家为中国设计电力体制改革方案，建议中国实行美、英两国的电力体制改革方案。20世纪90年代，全球对电力市场化改革信心十足。但进入21世纪，经过美国加州电力危机和对英国电力体制改革的反思，世界银行不得不为电力体制市场化改革踩下刹车。

（来源：电联新媒  作者：朱成章）

美国加州电力危机对电力竞争性市场的冲击

美国加州电力危机给全球电力市场化改革泼了一盆冷水。世界上关注此事的政策制定者们都会提出这样一个问题，在如此富裕且发达的国家，不涉及全面民营化的电力行业改革都会造成这么严重的后果，那么对那些正在开始进行全面改革(包括民营化)的禀赋较差的国家又意味着什么呢?

加州电力体制改革前，整个州的经济并不景气，失业率高，劳动力向外转移到其他州。该州州长认为，持续的高电价(1996年该州比美国全国平均电价高约50%)，使许多工业从这个州转移出去。

加州改革前的电力行业，2/3的用电量由三家大型一体化的私有公司供应，余下的部分由一些大大小小的市政电力机构供应。高电价是由于昂贵的核电和绿色电力造成的。同时，加州电力供应有20%来自领近各州。三家私有公司由加州公用事业委员会进行监管。

加州的电力体制改革，由三家私有一体化公司出售其发电机组，保留输配电及售电设施;作为回报，通过在用户电费中征收“竞争过渡费”的方式，允许这些电力公司回收“搁浅成本”。州政规定零售电价降低10%，零售电价四年不变直到搁浅成本回收完成之后才作变化。零售用户(居民、商业、工业)有权选择供电商。同时，成立一个非赢利性的电力系统运行机构(CALISO)，采用竞标方式组成的电力市场;成立一个单独的电力交易所(CALPX)，采用竞标方式进行电力远期销售的集中市场。上述两个机构都设有大型管理委员会，这些委员会由30多个利益相关和利益无关的人员组成。每个私营电力公司的零售电价继续受加州公用事业委员会(CPUC)监管。虽然CALISO和CALPX在联邦电力监管机构(FERC)的监管权限内，但CPUC和州政府对二者的行为有着事实上的实质影响。CPUC和FERC两个监管机构有时会发布相互抵触的命令。

加州电力改革不到四年(1996~2000)，在2000年6月发生电力危机。其特征是：一是电力批发市场实时价格极高，把整个用能成本提高到历史水平的10倍;二是州内电力紧缺和随之而来的轮番停电;三是导致该州最大的私营电力公司——太平洋天然气与电力公司的破产，以及电力交易所和其他许多小型发电商由于收不回电费而破产。

加州电力危机震动了加州，震动了全美，也震动了全世界。在有电的一百多年里，从来没有出现这样的电力危机。世界银行于2001年3月发表了《美国加州电力改革与电力危机：发展中国家电力市场应汲取的教训》，总结了七条经验，其中第五条着重描述了电力改革的起始点问题，提出四个方面的质疑：一是价格，零售电价应比成本高，还是比成本低?二是发电容量，发电容量是否以满足电力市场的需求为目标?三是覆盖范围，全部地区都用上电了吗?四是监管机构，投资人和用户会相信监管机构和政府机构能兑现其承诺，并公平地对待他们吗?在加州这四个方面都能满足改革的需要，但发展中国家都满足不了改革的要求，因此，发展中国家就不能模仿加州和英国的模式进行电力改革，这一点对于发展中国家进行电力体制改革非常重要。

世界银行告诫：从根本上来说，如果不首先确定需要解决的问题，启动电力体制改革是毫无意义的。如果一个国家在建立复杂的电力批发市场方面进展过快，不仅无益于解决现有的问题，还会导致失败的风险，这种风险更可能会导致其错过了对电力行业进行根本性改革“千载难逢”的机遇。电力行业改革是一个高度政治化的过程，政策制定者们需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地观察到改革带来的某些“早期成果”，那么必要的政策性支持的意义就会迅速消失。

加州电力危机的第二大教训，是电力体制改革阻碍了电厂和输变电设施的建设。一是加州电力市场的不确定性使电力投资人望而却步，大型新建电厂的建设至少耽误了10年;二是在投资人提交新电厂建设申请之后，由于当地的反对，新建电厂在获得选址许可证方面被过多地耽误了。加州自1992年以来，没有新增发电容量投入，且由于其他一些原因，老电厂投入减少。如因干旱造成水电生产下降;因天然气涨价而减少了天然气发电量;老电厂及老电厂输电设施年久失修，约有1000万千瓦电厂因维修而停产;邻近各州电力需求上升，向加州送电减少;以及为保护鱼类限制了发电用水，种种原因加剧了加州缺电和严重缺电的状态。三是在电价设计中没有考虑缺电和严重缺电，没有考虑竞争性市场中市场力对电价的影响，终端销售电价至少上涨超过2倍，批发电价甚至上涨十几倍。

电力体制改革导致没有新建电厂投产，导致电价异常上涨，使原本效益相当好的企业破产，说明加州推行的竞争性电力市场是不适合电力行业的改革方案。有专家说：“如果不是规则设计错误的话，下述三项措施中的任何一项都可能防止失败后果的发生：一是实行价格联动，把增加的购电成本转嫁给用户;二是对购电价格采取充分的套期保值;三是建立需求响应渠道。”其实这种说法是错误的，因为这些措施不可能解决装机容量不足，不可能解决缺电和严重缺电，使他们产生大量短期债务，使他们都处于破产边缘。如果电力公司亏损的减少是以增加终端用户的负担，或者是减少终端用户的用电量(采取需求响应等办法)来解决，结果只会是终端用户遭受巨大损失。像加州2000~2001年发生的电力危机跟英国引入竞争机制后发生的问题是相同的，美英的电力体制改革是不能靠修修补补来解决的。

英国厂网分开后单一购买强制电力库引入竞争是不可行的

英国和美国一样，是电力行业中私有化、市场化、放松管制和引入竞争机制的倡导者，英国的电力改革被认为是最标准的市场化改革，引起了国际上的广泛关注，世界各国都到英国取经、学习。但英国最初的改革模式被否定，却又一次冲击了世界各国的电力体制改革。

英国电力工业在1990年分为英格兰、威尔士，苏格兰和北爱尔兰三个独立系统运行，当时英格兰、威尔士电力系统的装机容量占三个系统总装机容量的80%。英国1990年的电力改革被认为是英格兰和威尔士各级政党主导的电力系统改革。

英国改革前的电力工业，英格兰和威尔士的国有电力工业结构主要由一家大型的发电及输电公司，即中央发电局(CEGB)占主导地位，该公司将电力批发给12个地区供电局，而每一个供电局作为一个封闭的地区或特许企业服务协调机构，即电力委员会，全面处理政策问题。

英国电力改革后的电力工业，变化比美国加州要大得多。1989年版的《电力法》，为英国电力工业的重组和私有化奠定了法律基础，该法律导致了下列结果：一是所有权从国家向私人投资者转变;二是雇员向继承企业的转移;三是竞争性市场引入;四是独立管制系统的产生。也就是说，自1990年以来，英国电力工业经历了两个剧烈的变化——几乎所有的电力企业实行私有化并且引入竞争。所有制的变化本身对于一个在公共部门经营了40年之久的行业具有重大影响。同时，整个电力工业进行了根本性的重组。上述改革的进行是以下列目标为出发点，即：产生一个竞争性电力市场;在经济上独立于政府;更广泛的股份制。