【深度】从美国、英国电力体制改革看电力的管制与竞争

英国电力改革的特点是引入了用户选择，因此用户首次能够更换他们的电力供应商。另一个革新是将电力行业中垄断因素(输电和配电)与可以竞争的因素(发电和售电)分离开来。在许多国家都在寻求对公用事业取消管制，引入更多竞争的时候，英国电力工业的改革动向引起国际上的广泛关注便不足为奇。

英国英格兰和威尔士1990年把12个地区供电公司私有化，1992年从中央电力局分出来的三个发电公司私有化，1995年又将从中央电力局分出来的电力公司在股票市场中上市，完成了所有电力企业私有化。

英国电力改革的单一购买强制电力库，是电力市场化改革时的新事物，且已被不少国家所借鉴，电力库的运作保持了英国电力系统的供电质量和安全，但是从1990年到2000年的10年实践，确实也暴露了一些缺点和不足。

一是和加州一样，市场化竞争使发电商对于新建电厂望而却步，主要发电商的净发电能力明显下降，1989年的净发电能力除了满足最大需求，备用率为31.6%;到1999年，净发电能力不仅没有增加，反而下降了200万千瓦，备用率下降到21.3%。英国由于原来电力容量富裕较多，在电力需求增长缓慢的10年中，虽然没有发生加州缺电危机，但正在逐步走向缺电。

二是电力库是强制成员制，绝大多数发电商和售电商只能在电力库进行买卖，这种强制成员制一方面抑制了市场参与者在电力库以外创新地进行双边交易活动，另一方面又削弱了电力库提供各项服务的创新意识的积极性，因为电力库根本不用竞争就能保持它的成员在电力库内进行交易。

三是电力库在定价过程中缺少用户和需求侧的参与。本来，市场竞争的特点在于供方和需方的相互作用，而电力库却没有发挥需方的作用，所有售电商以一个共同清算价格来向电力库购买他们的电力需求。售电商是电力价格接受者，却不能用“讨价还价”的方式来向价格施加压力，降低电力价格。

四是电力库的价格机制缺乏有效竞争。电力库的定价办法是按照发电商所报的第二天的每半小时拟发电的数量和价格，由电网公司将报价的高低按照由低到高的顺序结合负荷需求排定的。排定后，所调用的报价最高的机组决定了系统的边际价格，在该半小时内，其他向电力库售电的发电机组都执行这一价格。在供大于求的情况下，如果发电机组报价过高，就有可能不被调用。由此可见，发电侧存在着竞争，但发电侧的竞争需要有众多能参与竞争的发电商，由于参与竞争的发电商少，结果使电力库价格制定基本上一直被3家主要发电商包办。

五是电力库价格被人为操纵。制定电力库价格的计算方法比较复杂，虽然所有投标和价格信息都可以公开索取，似乎透明度很高，但投标和定价机制的复杂性，使人难以明白发电商的报价和产量、价格之间的关系，明显降低电力库市场的透明度，在定价由少数发电商包办的情况下，必然导致价格的人为操纵。结果是，虽然自1990年以来，发电成本中的燃料费用、资本费用和运行费用降低了近50%，而电力批发价却一直很少变化。

六是天然气交易市场和电力库市场之间产生不协调。随着发电用天然气越来越多，天然气和电力市场交易规则之间的一致性十分重要。由于向电力库的投标不是确定的，某些发电商在有利可图的情况下，可以将天然气以比买来发电更高的价格卖给天然气市场，而放弃发电投标，致使电网公司不得不指派更贵的电厂来发电，而对由此造成的电力系统的损失，发电商可以不负责任。由此可见，随着天然气交易制度的改革，电力市场的交易制度非改革不可。

虽然英国电力体制改革遭遇种种问题，但世界上许多国家仍将其改革模式奉作典范。但英国却认为，所有问题“都不是小修小改所能奏效的”，应当彻底抛弃。但奇怪的是，世界银行和亚洲开发银行却在2001年3月“中国电力行业监管”国际研讨会上主张，中国电力体制改革可采用英国的改革模式，即2002年出台的电力改革方案。

英国提出的新电力交易制度依然不尽如人意

英国在电力市场化改革推进十年的时候，总结了十年间电力改革出现的问题，同时寻找新的电力改革方案，提出了新的电力交易制度。

新电力交易制度的目标，首先是要高效地进行电力供需的平衡，保持电力系统的正常运行，向用户提供安全可靠的电力，与此同时，要求通过有效竞争，特别是需求侧参与的竞争，求得较低的电价。新电力交易制度是以发电商、售电商、交易商和用户之间的双边合同为基础，它的主要内容包括：一是预约交货与期货交货，可允许电力合同提前几天、几月、一年甚至若干年签订;二是短期电力交易，提前一天(24小时)使市场参与者可以有机会用一种简单而易于进入市场的方式来精调他们的合同状况;三是建立平衡机制，在平衡机制中，国家电网公司作为系统运行者接受招投标，使国家电网公司可以平衡其电力系统;四是结算过程的安排，根据合同的实际执行情况和平衡机制中招投标的执行情况等需要及时作出相应的财务结算。

从上述新电力交易制度的主要内容可以看出，它比原来电力库的运作方式有下列根本性的改革：一是新交易制度以预约交货和期货交易的双边合同为主，辅以提前一天的短期交易，使市场参与者可以对这些双边合同进行精调，使之更符合实际;二是为一些不可预见的因素而不能做到完全平衡进行补救。同时新电力交易制度还建立了平衡机制，由国家电网公司作为系统运行者在“关大门”前4小时组织所需的招投标，虽然通过招投标成交的电量并不多，大约只占总成交电量的2~3%，但却可以保证电力系统的实时平衡，成为电力系统安全运行的关键，它是新电力交易制度的核心。三是电价制定机制发生了根本变化。新电力交易制度彻底改变了电力库的定价办法，报价将被视作实价，价格不再虚拟，而是按“报价支付”。这种方法迫使所有参与各方必须投入更多的判断力来确定何时、何种条件、何种数量来签订合同，使报价真实反映其成本，加大价格的透明度，从而使竞争更为有效。

当英国提出新电力交易制度后，有专家认为，新电力交易制度的结果并不会比强制电力库好。当新电力交易制度实施十年之后，市场竞争使发电商对于新建电厂望而却步的情况并未改善，前十年备用率从31.6%降低到21.3%;后十年又进一步降为4%左右，缺电形势显现。风电、太阳能发电的新能源发展任务难以完成;还有减排二氧化碳的任务也难以实现。美国加州和英国10年的电改实践告诉我们，电力的竞争市场不可能解决缺电问题、发展新能源和减排二氧化碳。电力的竞争性市场不是万应灵药，不可能解决所有的问题。有些问题，如优先发展新能源，减排二氧化碳需要政府政策引导。

我国在总结5号文引领的电力改革，吸取国内外的电力改革经验，从中国电力工业的实际出发，提出了不同于美、英的电力改革模式，这就是9号文提出的政府和市场相结合的改革模式，其基本原则共有五项，即：坚持安全可靠、坚持市场化改革、坚持保障民生、坚持节能减排、坚持科学监管。

对电力管制和竞争的认识

电力工业在公有制条件下引入竞争机制从实践上还没有成功的先例。我国2002年开始的5号文的改革，实现了厂网分开，但并没有真正开展竞争;别的社会主义国家，也没有一个在公有制条件下引入竞争机制的成功先例。公有制的电力企业分成多少个企业，实际上都是一个企业，自己和自己搞竞争又怎么能竞争得起来?私有制企业和公有制企业搞竞争，私有制企业怎么能竞争得过公有制企业?英、美电力体制改革的前提是私有化和市场化。世界银行在加州电力危机后，提出电力竞争性改革的起始点，提了四条，即价格、发电容量、覆盖范围和监管机构，其实缺了最重要的一条——私有化。

习近平总书记强调要把国有企业做强做优做大。电力行业是国家命脉，电力行业应当由国有企业来经营，电力行业应当坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，把电力国有企业做强做优做大。

至于有序放开用电计划，首先要做好输配电价的核定，建立相对独立的电力交易机构，普遍建立售电机构，弄清楚公益性和非公益性负荷的容量和电量，对非公益性用电有序放开，有序放开发用电计划，如果按电压等级放开，则需统计各类电压等级的容量、电量;如果按用户大小放开，则要统计大、中、小用户的数量和容量电量。还有电价问题，电力市场交易的用户购电价是平均购电价，不是终端用户的电价。终端用户负荷特特性有很大差别，终端价格各不相同，如何确定终端价格应事先规范。总之，不要急于放开用电计划。我国的发电和输配电工程以中央国有企业为主导，以往在大用户直购中，地方政府介入降低电价;在这次电力改革中，地方政府如继续介入降低非公益性市场定价，则可能危及电力工业发展，这是放开用电计划的一个难题。

本文刊载于《中国电力企业管理》(上旬)2018年08期，作者系本刊特约撰稿人。