解读 | 从海外电改经验看我国电价规制发展方向

由图3可知，OECD成员国居民用电价格大多高于工业用电价格，但中国的情况恰恰相反。我国居民用电价格远低于工业用电价格，仅为德国的23.6%、加拿大的73.6%。通常情况下，居民用电价格与工业用电价格应该相差1倍左右。相关统计数据显示，2017年我国居民电价为0.078美元/kW·h，工业电价为0.084美元/kW·h，居民电价比工业用电价格低了7.1%。

居民电价过低会导致以下三个后果。一是不能反映电力资源稀缺程度，不利于节能减排，同时增加工商业用户用电负担;二是压缩我国电力企业利润空间，国外和民营电力投资商纷纷从中国电力投资领域撤出;三是阻碍了民间投资进入电力行业。

(三)煤电矛盾

煤电矛盾一直是电力行业乃至整个能源行业难以破解的难题。2002年之前，煤炭价格由国家制定，政府部门、铁路运输、电力企业、煤炭企业只需每年参与一次煤炭订货会，衔接一下煤炭量的多少即可。在这种计划体制下，发电企业的煤炭供应和价格能基本保持平衡。但自2002年实施厂网分开、政企分开电力体制改革后，政府逐渐放开了电煤价格管制，形成了以市场合同价为准、确定铁路运量的电煤价格市场运作格局。

2006年政府完全取消重点电煤合同指导价，让市场主导煤炭价格。但由于电力产业是特殊的、事关国计民生能源产业，政府仍然对电价实行严格把控，发电企业是没有自主调价权的，而处于上游的煤炭企业可根据市场供求状况自主调节煤炭价格，这就导致了“市场煤、计划电”矛盾的产生。

由图4可知，2002年～2008年，全国电煤重点合同煤平均价格(车板价，不包含运输费用)上涨了2.25倍，但电力价格只上涨了不到40%，且这种状况在近些年来仍然没有得到明显改善。每当煤炭价格上涨，发电企业就不得不面对亏损运营的困境，用电荒开始出现。

国外经验借鉴

通过研究世界各国的电价规制体系，发现电价规制主要受到以下三方面宏观因素影响：一是经济发展水平，二是产业结构，三是政策因素。以下笔者将着重分析英国、美国和日本电价规制改革经验，以期为我国电价规制改革提供有益的借鉴。

(一)英国电价规制改革

英国对电力体制进行了两次变革。第一次是电力库模式(pool)改革，从1990年开始引入多种力量，在发电领域展开市场竞争，实施电力产业私有化。重点是将发电、输电、配电、售电四个环节独立开来，引入私人资本，实现私有化，所有权发生了转移。多种资本进入电力产业，用户可以自主选择供应商，市场配置效率更高，市场活力得到增强。同时将国家电力管制办公室(OFFER)与天然气管制办公室进行合并，成立了能源办公室(OFGEM)，对电力进行管制，构建独立的电力监管体系。英国地方政府不再对电力进行监管，采取集权制管理模式。电价方面，由于改革中的虚拟实时价格易产生波动，为规避价格风险，发电商和用户普遍签订了短期或长期合同。这次改革后，英国的电价大幅度下降。1990年～2000年，英国的配电费平均降低33%，工业用电用户支付电费平均减少29%～32%，居民用电用户也得到了巨大实惠。

在电力库改革中，发电商的报价和电力价格形成机制十分复杂，且缺乏透明度，阻碍了市场参与者根据价格作出合理决策。发电企业控制了电力价格，供电商和用户处于被动地位。有鉴于此，2001年英国进行了第二次改革，设计新的电力交易系统(NETA)代替以往的交易方式，即通过远期合约(期货)市场进行交易，配合短期现货交易，建立平衡机制，促进电力电量平衡。合约双方不止包括发电企业，还包括输电系统运营商、供电商和用户，有效提高了供电商和用户在电价形成机制中的地位，充分彰显了公平。电力价格绕过政府，由双方签订的合同决定，这使得电价不再仅仅由发电方决定，电力市场需求侧也参与了电价制定，电力负荷效率显著提高，促进了供给方和需求方的平衡，价格形成简单透明，有利于电力市场稳定。

(二)美国电价规制改革

美国很早就进行了电力产业改革，形成了独立输电环节并对其进行管制，在发电和售电领域引入了市场竞争机制。

1992年，美国联邦政府通过《能源政策法案》(Energy Policy Act，EPACT)，非公用事业公司的电力可以不再被公用事业公司强制购买，且允许其进入电力批发市场。任何电力生产商在批发电力市场上售卖电力时，都可要求拥有输电网的公用事业公司以公正合理的价格提供输电服务。由此EPACT确立了发电、输电、配电分离的原则，美国电力改革就此拉开序幕。1996年联邦能源管理委员会先后颁布了第888号和第889号法令，规定在电力生产和供应各环节开展市场竞争，所有发电商待遇平等一致。美国部分州在向发电厂购电过程中引进竞争性投标方式，实际上建立起了发电厂商竞争激励机制。同时，几乎所有州都对输电网络进行了一定程度开放，在具有自然垄断属性的输电环节则保留了政府价格规制。1999年，联邦能源管理委员会颁布了NO.2000法令，规定所有拥有输电网的公用事业公司都必须加入区域输电组织(RegionalTransmis-sionOrganization，RTO)，RTO控制输电设施、独立运营管理输电系统，买卖双方可通过竞价方式购买或提供电力。

在售电市场上，有的州不再管制批发市场价格和市场零售价格，引入了用户选择机制，消费者可以自主选择电力供应商;有的州不再制定批发价格，但依旧管制零售价格，允许供应商通过零售价格收回成本。先后有22个州放开了对发电环节的管制，其中有15个州放开了零售管制。目前，除了俄勒冈州没有引入用户选择机制(即居民无法自主选择电力供应商)外，其他17个州居民用户都可以自主选择供电商。但所有州发电企业都被要求公开生产能力信息，在交换市场以公开报价方式进行交易，市场规则必须保证不同规格电能产品具有不同的价格。

(三)日本电价规制改革

日本属于电力产业改革较晚的国家，基于国内资源禀赋与其他国家相比具有较大差异，日本在改革过程中持谨慎态度，始终坚持发电、输电、配电、售电四环节一体化，以保持电力长期稳定供应。1995年日本修改了《电气事业法》，拉开了日本电力产业市场化改革的序幕。1995年～2011年，日本一共进行了四轮电力市场化改革，重点在于提高发电侧竞争力度、在零售侧引入市场竞争及扩大用户自主选择权。电价决定方式从过去的“总成本主义”定价原则即用政府认可的“成本+适当得利”方式确定定价，转变为从容量电价制、表底费制和两部制电价中根据实际情况选择一种或几种电价制度。为了防止设备滥用问题，达到节约能源目的，在终端电价上，日本还实行了分段电价制、季节电价制和实时电价制。

经过一系列改革，日本电价得到较大幅度下降，基本接近欧美国家电价水平。但与此同时，日本市场电力行业竞争结构没有发生根本性变化，十大供电公司仍然占据绝大部分市场份额。虽然允许新的竞争者进入，但鉴于过高的过网费等原因，新进入零售商的售电量在市场购电总量中的占比极小，一些地区甚至没有新的电力竞争商加入。

建议

任何国家规制电价的目的无外乎是：在保证电力持续稳定供应的前提下，提升电力行业效率、激发企业活力、减少社会资源损失。为了改善当前我国电力行业现状，优化市场环境，提出如下建议。

第一，完善煤电市场价格联动机制。对煤炭和电力两个行业进行宏观调控，实现平衡;从煤电价格关系入手，在煤价由市场决定的基础上，推动电价市场化改革;参考电力市场供求情况，引入市场竞争机制;大力推进电力双边交易和竞价上网，逐渐取消对上网电价的管制;实现上网电价市场化，提高市场配置效率，激发企业活力，让市场自主化解煤电价格矛盾。此外，协调上网电价与销售电价关系，从实际出发，使发电市场与终端用户不产生脱节，让发电市场甚至是煤炭市场价格能够充分体现市场供求变化，真实反映资源的稀缺程度。

第二，进行销售电价规制改革。制定不同标准，将电价归入不同类别，依据用电特性和供电成本，设置各种类别电价，促进社会公平。从源头上解决电价交叉补贴问题，参照市场供求状况，不断调整销售电价。

第三，加强电力监管，加快电价监管立法。加强相关法律法规及规制制度建设，加大对电力行业的监管力度。通过加强电力行业法制建设，促进电价改革，使电价管理更合理、更科学。切实落实国家电价政策，保障市场主体和消费者利益不受侵害。加大电价违法违规曝光力度，规范电力企业行为，促进电力产业持续健康发展。