辉煌40年 | 电力规划40年回顾

有关电力发展及规划工作的思考

处理好规划和市场的关系，充分发挥好电力规划的作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。”

众所周知，电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，坚持能源发展以电力为中心，实现电力工业健康发展，是调整优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保全面建成小康社会乃至未来经济社会发展目标任务完成具有重要的支撑作用。

纵观电力工业改革开放40年的发展历程，电力主管部门在认真调研的基础上，制定和实施了一系列电力发展规划(计划)，既有涉及到未来15年、30年、50年发展的长期规划，也有涉及到未来每5年发展的中期规划和涉及年度发展的计划，而且相互之间密切衔接。电力工业连续制定的五年发展规划(计划)，都是根据国家国民经济和社会发展五年规划(计划)的总体部署和当时电力工业的情况，指出存在的主要问题和挑战，提出未来五年的主要奋斗目标以及主要的政策与措施，以确保所提出的目标都能按期实现。不论是长期目标、还是中期和短期目标;不论是总体目标、还是具体目标，都务必不折不扣地得以实施和落实，通过真抓实干使规划变成现实。制定和实施规划的最大好处，就是凝聚全社会全行业共识，有利于使全国、全行业从上到下都明确未来的奋斗目标与发展蓝图，也明白困难与问题以及解决问题的主要政策与措施;规划向社会提供和展示中长期电力发展的宏观环境和政策取向，引导和稳定社会公众特别是投资经营者的预期，为中长期资源配置提供指导性的方向，把政府作用与市场机制更好地结合起来，落实国家电力产业政策。在规划实施中，根据市场变化情况进行滚动调整，提出相关政策和改进措施，强化规划的约束力和执行力，加强事中事后监管，规划实施后总结经验教训，以指导改进规划工作。伴随着电力规划的制定与实施，我国取得了电力工业的辉煌成就。电力规划功不可没。

实践表明，电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，起着稳定政策基调、改善与电力市场的沟通、增强可预见性和透明度的重要作用。科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段，在社会主义市场经济体制下，制定、实施电力发展统一规划，体现了政府引导与市场主导相结合，更好地发挥了政府的作用。按照新时代能源电力发展的总体思路，电力规划管理需要结合我国社会主义市场经济体制改革的不断深化而不断加强、完善，电力规划的内容、方法也需要不断创新。国家要尽快制定规划法。

要进一步理清电力规划在能源规划体系中的功能和定位

目前，我国能源规划“两级三类”的体系已经基本形成，“两级”就是国家和地方两级，“三类”就是总体规划、专项规划和区域规划。

在能源规划体系中，电力规划是能源规划的专项规划。电力规划要提出电力发展的总体目标、指导思想、政策取向，在具体任务方面，要解决涉及全局的问题，如跨区资源配置和通道建设、市场消纳、电力系统的整体效率等重大问题。能源是一个大产业，能源规划是各类能源发展的总体规划，它不需要也不可能包揽电力规划的全部内容。因此，那种认为有了能源规划就可以不要电力规划的看法是片面的、错误的。

电力规划相对于主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些发电规划和电网规划，又是总体规划。主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些规划应是电力规划的专项规划，纳入电力统一规划。进入21世纪，主管部门对电力规划工作缺乏应用的重视，“十一五”、“十二五”时期没有公布电力规划;在能源规划体系上，似把风电、太阳能发电等属于电源的规划独立于电力规划之外，各类电源规划之间以及电源规划与电网规划之间又缺乏衔接、协调，是造成电源无序发展，常规电源与新能源电源、电源与电网发展不协调的重要原因之一。2013年新组建的国家能源局制定并公布《电力规划管理办法》， 加强了对各类电源、电源与电网发展的统筹协调工作，使电力工业走上高质量发展的新阶段。

实践表明，电力发展必须要制定规划，必须要坚持电力统一规划。

要适度超前发展电力

电力工业是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，是现代社会使用最广泛的二次能源，已成为国民经济和社会各领域必不可少的生产资料，同时是和人民日常生活密切相关、不能缺少的生活资料。电力的安全、稳定和充分供应，是国民经济全面、协调、可持续发展的重要保障条件，事关国家安全战略，事关经济社会发展全局。

电力从规划设计到投产运行需要较长建设周期的客观规律，决定了电力要适度超前于经济发展，这已为国内外电力工业发展的实践所证明。我国从20世纪70年代初开始缺电，并持续了二十多年。直到“九五”后期，全国电力供需形势才在低水平用电条件下达到相对平衡，部分地区略有盈余。但是，由于“九五”后期电力建设规模的减少和“十五”初期电力需求增长迅猛，从2002年下半年起电力供应短缺状况再度出现，并逐渐发展成全国性、持续性的缺电局面，给国民经济发展造成了一定影响。这再一次警示我们，要始终坚持电力适度超前发展的方针。

“十三五”电力规划已实施两年多，全社会用电量年均增长5.7%，超过了“十三五”规划预测年均增长3.6%～4.8%，结合国民经济运行稳中向好、全社会用电量平稳较快增长的态势，在国家规划和各地方规划中期评估中需要滚动调整规划，防止部分地区未来出现电力供需紧张局面。现阶段要实现电力适度超前发展，就要加快电力项目的前期研究，科学预测电力需求，加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用，继续保持电力的必要投入和加快提升系统需求响应能力，满足人民日益增长的美好生活使用绿色、智能、便捷和能够抵御一般自然灾害的电力需求。同时要加快完善电价机制，加快电力立法，为电力适度超前发展提供坚强的法律、法规和体制、机制保障。

电力结构调整优化是电力发展的战略性任务

我国经济长期以来一直是短缺经济，解决短缺、提高供给是一项长期的紧要任务。经过几十年的发展和努力，到“九五”期间，由长期以来的短缺经济转变成为总量供需基本平衡，逐步发展成为买方市场。但好景不长，在亚洲金融危机过后到了“十五”中期，电力供需形势又发生了变化，出现了一片电力供应紧张声，小火电机组遍地开花，打乱了电力结构调整的进程。从我国经济发展阶段及全国平均供电水平来看，在相当长的时间内，都应把保证电力充足供应放在首位，但同时要重视电力结构调整，这也是贯穿电力发展始终的，如不抓住电力结构调整，就不可能实现电力长期的可持续发展。因此，电力结构调整优化一直是电力发展的战略性任务。

电力结构包括电力工业产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、组织结构等。电力产业结构包括电网、电源结构和技术结构，电源与电网之间的协调关系。电网结构包括电网网架、电厂送出或接入系统、输电系统、配电系统及其相互间的协调。电源结构包括水电、煤电、天然气发电、核电、新能源发电等相互间比例关系。技术结构包括技术装备水平、可持续发展技术能力等各方面。此外，电力地区结构包括电源和电网在不同区域的合理布局，如西电东送、送端系统布局、受端系统布局等。城乡结构主要是指电力在城镇与乡村的布局和相互关系。所有制结构是指电力资产的所有制属性，如在电力资产中，中央国有资产、地方国有资产、集体资产和私人资产等多种所有制的比例关系。组织结构是指电力行业中企业组织类型及其相互关系。

无论是政府机构和企业，还是中介机构和各级专家、学者，都强调电力工业发展要加大结构调整力度，实现电力结构战略性调整早已列为国家能源发展的基本政策，并为此进行了几十年的艰苦努力，且取得了巨大成绩，但现在仍是一个以煤炭为主的高碳能源系统和以煤电为主的高碳电力系统。从这个实际情况出发，我国的电力结构调整应是一个长期的艰巨的历史过程，既要抓紧又不能违背经济规律、操之过急。电力结构调整的方向是统筹各类电源建设，逐步提高非化石能源消费比重，发展非煤能源发电与煤电清洁高效有序利用并举，坚持节能减排，提高电能占终端能源消费比重，优化电网结构，科学推进远距离、大容量电力外送，构建规模合理、安全可靠、高效智能的电力系统。但是，什么样的电力结构才是我们常说的较为优化的结构?这是电力规划工作的首要任务，因为没有标准就失去了规划工作的目标。笔者认为电力结构优化标准是以经济性和可持续发展性为基本准则的，即较为优化的电力结构必须是较为经济的，也是能实现可持续发展的。同时，电力结构优化标准是与国家和地区的具体情况密切相关的，不同的发展阶段、不同的资源禀赋，其标准也会不同。与优化标准相关联的，需要建立电力结构优化模型，并提出电力结构优化的标准体系。我国电力结构调整优化要蹄疾步稳, 电力规划工作任重道远。

注： 1. “六五”建成500千伏输电线2700千米，变电容量725万千伏安。

2. “七五”建成500千伏线路10020千米，变电设备容量2368 58万千伏安;330千伏线路3460千米，变电容量530万千伏安，220千伏线路26000千米，变电容量3740万千伏安。

3. “十三五”新增500千伏及以上交流线路9.2万千米，变电容量9.2亿千伏安。

4. 带*为预期性指标。

5. 各年完成数据均引自中电联统计分析数据。

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年09期，作者系原电力工业部规划计划司司长。