辉煌40年 | 电力规划40年回顾

电力规划(计划)由国家电力主管部门负责制定和组织实施。电力规划(计划)包括电力长期、中期和短期发展规划(计划),而电力中期发展规划(计划)的重点是五年规划(计划),与国民经济和社会发展五年规划(计划)相对应、相衔接，忠实贯彻国家的能源电力发展战略意图。一部改革开放的电力规划(计划)史，记录着我国电力改革、开放、发展的足迹，凝聚着几代电力建设者的智慧和心血。对改革开放40年电力规划工作的回顾和简要分析，旨在对未来的电力规划有所启迪。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” 作者：王信茂）

改革开放以来电力发展和电力规划(计划)的简要回顾

改革开放以来，我国电力工业发展取得了辉煌成就。电力工业发展和电力规划目标及完成情况详见表1。

开始走上改革开放之路的“五五”计划中后期(1978～1980年)

新中国成立后，由于国民经济基础薄弱，虽然经过三年恢复时期(1950～1952年)、“一五”(1953～1957年)、“二五”(1958～1962年)计划时期(1953～1962年)、三年调整时期(1963～1965年)、“三五”(1966～1970年)和“四五”(1971～1975年)计划时期的经济建设，但由于受到“大跃进”、“文革”等的干扰、破坏，造成了多次的曲折反复，尽管电力工业得到较快发展，仍赶不上国民经济发展需要，从1970年开始的缺电局面到“五五”初期又有发展，根据调查分析，当时全国缺电量250亿千瓦时，缺装机500万千瓦。到1978年底，我国发电装机容量仅有5712万千瓦，年发电量2566亿千瓦时，分别居世界第八位和第七位，220千伏及以上输电线路长度仅2.3万千米，220千伏及以上变电容量2528万千伏安，人均装机容量和人均发电量只有0.06千瓦和268千瓦时，大大低于世界平均水平。

1978年12月举行党的十一届三中全会拨乱反正，做出了把重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国开始走上了改革开放之路。此时正处于我国“五五”(1976～1980年)计划中期，这是我国具有历史性伟大转折的时期。通过执行“五五”计划，1980年发电量达到3006亿千瓦时，超过了原定计划和调整计划，年均增长8.95%;1980年全国发电设备容量达到6587万千瓦。

传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期(1981～2000年)

“六五”至“九五”时期，是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期。总体来看，这个时期电力工业发展较快，超额完成了电力计划，但国民经济发展更快，电力工业当时面临的形势是供需矛盾突出、缺电十分严重。这个时期电力工业的四个五年计划，就是在严重缺电局面下，通过改革开放解决资金、设备、技术的“瓶颈”问题，力图使电力工业的发展与国民经济发展相适应，满足经济社会发展和人民生活水平提高对电力的需求。

电力工业部制定的《电力工业“六五”计划》是我国改革开放后的第一个五年电力计划。“六五”初，全国缺电400亿千瓦时，缺装机1000万千瓦;电网结构薄弱，发电、送电、变电比例失调。到了1985年，虽然“六五”计划超额完成了，但全国GDP年均增长10.8%，大大超过了4%的计划指标，缺电情况进一步加剧，各电网拉闸限电现象十分严重，不少工厂只能停三开四，严重影响了经济发展和人民生活。

水利电力部制定了《电力工业“七五”计划》。“七五”期间全国缺电仍十分严重，主要表现在火电设备利用小时数不断提高，有的年份平均发电小时超过6000小时。

能源部制定了《关于电力工业“八五”计划和十年规划设想汇报提纲》。“八五”时期全国电力供需矛盾开始有所缓和，即从20世纪80年代的全国范围内全年性缺电变成全年缺电与高峰缺电共存的局面，但仍不能适应和满足国民经济发展和人民生活需求。

电力工业部制定了《电力工业“九五”计划》。通过执行“九五”计划，全国电力供需形势在低水平用电条件下达到了相对平衡，部分地区略有盈余，消除了电力对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约。

在这个时期,电力主管部门及电力规划工作者一直在不断探索规划(计划)工作如何适应社会主义市场经济和推进电力工业健康发展的要求，更好地发挥规划(计划)的作用。在规划思想、规划内容、规划方法等方面勇于创新、勇于实践，取得了可喜的成绩，集中体现在1997年电力工业部颁发的《电力发展规划编制原则》上。《电力发展规划编制原则》对电力规划编制工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和优化资源配置中起到了促进作用。

建立社会主义市场经济体制框架时期(2001年～现在)

从“十五”到进入“十三五”时期，全国电力供需形势从紧张走向总体平衡，部分地区富余。

国家经贸委组织制订的《电力工业“十五”规划》(2001～2005年)，是我国进入新世纪、初步实现小康、建立起社会主义市场经济体制框架后第一个电力工业规划。“十五”期间，我国经济正处于新一轮经济增长周期的上升阶段，全国GDP增长速度逐年加快，五年平均增速为9.5%，超过“十五”规划预期的2个百分点。全国电力供需形势经历了从供需基本平衡、供需矛盾不断加剧，又从持续性、全国性缺电逐渐转变为“十五”末的地区性、季节性、时段性缺电。2002年，国务院印发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号)，启动了以厂网分开、主辅分离为主要内容的改革，2003年国家电力监管委员会挂牌履行电力监管职能。电力行业破除了独家办电的体制约束，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，发电侧初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，促进了我国电力工业的快速发展，有力支撑了经济社会持续快速发展。“十五”存在的问题是电源结构调整步伐受阻，2005年非化石能源发电装机比重比2000年下降1.28个百分点。

“十一五”(2006～2010年)期间，我国电力供应能力持续快速增长，电力结构和布局进一步优化，节能减排效果显著。电力发展在规模、能力、装备水平上均居世界先进行列。“十一五”末，电力供需紧张局面基本缓解，除局部地区受电煤供应紧张、水库来水偏枯等随机性因素影响，出现个别时段电力供应偏紧外，全国电力供需总体平衡、个别省(区)略有富余。由于缺乏规划统筹, 我国跨区输电能力不足，缺电地区和窝电地区并存现象时有发生。农村电网建设和改造滞后，个别地方还没有用上电;煤电和新能源发电建设“跑马圈地”无序竞争。电价机制不完善，煤电矛盾日益突出。风电、太阳能发电上网受到电力系统及运行机制制约。电力行业管理比较薄弱，深化改革势在必行。

中电联在2010年组织编制完成《电力工业“十二五”规划研究报告》，得到了主管部门的高度重视，并在电力行业内产生了较大影响。“十二五”(2011～2015年)期间，一方面我国经济增长由高速转为中高速，经济发展进入了新常态，电力消费增长换档减速。另一方面电力工业持续快速发展，供给保障能力不断增强，我国电力装机规模、发电量、电网规模稳居世界第一。受风电、太阳能发电新投产规模创新高的拉动作用影响，电源结构继续优化，截至2015年底，全国非化石能源装机容量比重上升到34.83%，煤电装机容量比重下降到59.01%，节能减排成效显著，发展质量逐步提高，电力供需“前紧后松”，部分地区电力过剩。由于没有正式公布电力发展“十二五”规划，且对各类电源统筹发展、网源协调发展、部分能源送受地区之间利益矛盾等重大规划问题研究、指导、衔接、协调不够，出现了东北等地区多年电力供应过剩，西南地区弃水、“三北”地区弃风、弃光限电现象加剧，可再生能源发电协调发展难度加大。电力清洁替代任务的实施进程与成效受电力价格和电力基础设施等因素的制约。2015年3月，中共中央印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发(2015)9号)文件，开启“管住中间、放开两头”模式的新一轮电力体制改革序幕。国家发展改革委、国家能源局会同有关部门制定并发布6个电力体制改革配套文件，明确和细化了电力改革的政策措施。各省市积极行动，启动了电力改革试点工作。但诸多问题需要在进一步扩大试点范围并认真总结经验的基础上，不断完善市场规则，循序渐进。

国家发展改革委、国家能源局正式公布了《电力发展“十三五”规划》。进入“十三五”(2016～2020年)的前两年，受宏观经济持续稳中向好、新业态和新兴产业蓬勃发展以及夏季高温天气等因素影响，全社会用电量增速分别以5%、6.6%连续回升，2017年全社会用电量达到63625亿千瓦时。在全国电力供需形势总体宽松的同时，电力结构性、体制机制性矛盾进一步凸现，成为制约电力可持续发展的重要因素。电力行业继续按照党中央、国务院统一部署，加快清洁能源发电发展，加大电力结构优化调整力度，持续推进电力市场化改革，大力推动电力科技创新，狠抓资源节约与环境保护，积极应对气候变化，倡导构建全球能源互联网，持续扩大电力国际合作，为国家经济社会发展、能源转型升级和落实国家“一带一路”倡议作出了重要贡献。

在看到巨大成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前电力发展中还存在着保障电力系统安全稳定运行，清洁能源消纳，源网发展不协调，煤电企业经营困难及保障清洁发展能力弱，核电发展停滞，水电开发西移带来的成本上升等问题，需要着力解决。

经过改革开放40年的发展，我国电力工业取得了辉煌成就，其发展的主要指标详见表2。