深度｜电价改革40年回顾与展望

改革开放40年以来，我国电力工业发展取得了举世瞩目的伟大成就，电价改革功不可没。笔者作为从业二十余年的电价改革亲历者，深切感受到在每个电价改革关键阶段，电价改革决策者和执行者以勇于担当的政治觉悟、高度负责的专业精神、直面问题的非凡勇气，成功推出并实施了一系列重大改革政策，干一项、成一项，保障了电力工业可持续发展，满足了经济社会日益增长的电力需求。相比世界各国，我国电价改革基本没有走弯路、回头路，以显著低于发达国家的电价提供了接近发达国家的供电保障能力、电力普遍服务水平和清洁电能供给能力，并有力助推电力市场化改革。

一、电价改革在各个历史时期都发挥了关键性作用

回顾历史，电价形成机制承载着各方利益诉求，影响着电力行业发展格局，改革难度最大、争议最多。通过充分听取各方意见、反复酝酿解决方案，试点探索、总结推广，我国电价改革实现了“迈小步、不停步”，不仅有效化解了当前电价矛盾，也为未来深化电力体制改革奠定了基础。改革进程大体分为五个阶段。

第一阶段：完全管制定价时期（1978—1985年），核心是稳定电价、稳定供应。这个时期，我国刚刚经历文革，百业待兴，电力工业发输配售电一体、装备差、可靠性低、缺电严重、发展资金不足。为确保宝贵的电力资源用到国民经济发展的“刀刃”上，电价政策在稳定总体价格水平基础上，持续推动结构性改革，促进提高电力使用效率：引入国际普遍采用的两部制电价，激励用户提高用电负荷率，扭转了用电效率过低局面；出台功率因数调整电费办法，促进无功就地补偿；推广具有分时功能的电表，试点峰谷电价、季节电价，促进削峰填谷。通过一系列“组合拳”，发用电效率效益均显著提升，有力支撑了改革开放初期经济社会发展。

第二阶段：还本付息电价时期（1985—1997年），核心是鼓励投资、保障需求。80年代中期起，我国经济高速发展，各地均出现了严重的“发展等电”问题。为调动各方办电积极性，特别是鼓励社会资本投入到电力行业，政府放松上网环节价格管制，引入“还本付息电价”，核定能够覆盖融资成本、保障协议利润的上网电价、销售电价。还本付息电价政策的实施，充分调动了社会力量办电积极性，地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金占比显著提升，促进了电力工业快速发展，缓解了供求矛盾。1985—1997年，全国发电装机容量增加2.92倍、发电量增加2.76倍，同时我国电力企业管理水平也得到较大提升。

第三阶段：经营期电价时期（1997—2002年），核心是避免价格过快上涨，扩大需求。1997年亚洲金融危机爆发，我国电力需求矛盾有所缓和，为调整电价政策提供了窗口期。上网电价方面，进一步突出投资主体的经营责任，将还本付息电价改为经营期电价，按经营期统筹考虑运营成本、税金与合理利润，既有利于引导投资，又抑制电价水平过快上涨。销售电价方面，实施了农电“两改一同价”改革，将农网经营成本在城乡用户中共同分摊，将之前农村普遍度电1元以上的价格降低到0.56元左右，极大提高了农村地区安全可靠经济用电水平，为后续村镇经济腾飞提供了电力保障。

第四阶段：标杆电价时期（2002—2014年），核心是事前定价、鼓励清洁能源发展。2002年。国务院出台《电力体制改革方案》（国发〔2002〕5号文），电力工业实现了全面的厂网分开、主辅分离。2005年，《电价改革办法》印发，燃煤机组上网电价形成机制由事后定价改为事前核定标杆电价，显著提升了投资效率。随后，标杆电价推广到风电、光伏、核电、生物质发电等领域，“一厂一价”历史终结。出台了征收可再生能源电价附加和上网电价退坡相结合的补贴制度，极大地促进了我国可再生能源的发展。至当前，我国新能源装机（含风电、太阳能发电）已超越水电，成为第二大电源；太阳能装机已接近风电；西藏、青海、四川清洁能源装机占本地电源总装机比例超过80%。

第五阶段：新一轮电力改革时期（2015年至今），核心是输配电价改革和降低用能成本。2015年，中共中央国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发9号文），确定了“三放开、一独立、三强化”的改革基本路径以及“放开两头、管住中间”的体制框架。三年来，我国电价工作按照9号文要求，建机制、推改革，成效斐然。一是形成了完整的输配电价体系。先后印发跨区专项输电工程、区域电网、省级电网、地方电网和增量配电网的定价办法，构建了科学的独立输配电价制度体系，核定了各级电网输配电价水平，适用于所有类型的电力市场化交易。输配电价改革成为我国首个全面完成的电力体制改革专项任务。二是有序放开发用电价格，市场形成价格比例快速提升。推动上网、销售环节政府定价快速向市场定价转变，促进了电力资源优化配置。2017年，国网公司经营范围内市场交易电量达12095亿千瓦时、占售电量的31.3%，预计2018年市场交易规模将超过14000亿千瓦时。三是以较低电价水平满足经济社会电力需求。2016年以来，国家通过降价、减税、清费、市场化等方式，年减轻用户用能成本超3000亿元。2018年实施的“一般工商业电价平均降低10%”政策，进一步降低了中小微商业企业用电负担，有力改善了营商环境。近日，世界银行发布2019年世界营商环境报告中指出，我国“获得电力”指标位列全球第14名，总体上已达到主要发达国家水平。

二、以电价改革助力市场化、清洁化转型，推动经济社会高质量发展

2003年12月30日，时任浙江省委书记的习近平到杭州电力局调研，对电网建设和优质服务提出了殷切希望，并指示：“宁可让电等发展，不要让发展等电，要千方百计保障经济建设和广大人民群众日常生活的用电需要”。2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了“四个革命、一个合作”能源战略思想，强调要坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。电价改革这正处于新的关键阶段，需要持续发力，发挥引领作用。

第一，构建科学市场定价规则，建设全国统一电力市场。

目前，“统一市场、两级运作”的全国统一电力市场格局已经初步形成，部分省份已开展电力现货市场建设试点。为更好发挥价格信号的引导作用、进一步促进市场化交易，要求深化电力市场理论研究，持续完善电力现货市场竞价规则、电力辅助服务价格机制、市场交易电费清分规则、价格与风险防控机制等市场机制，促进电力市场高效运行，防范市场力控制价格、市场价格违规或越限等风险。

第二，促进电力清洁转型，推动绿色可持续发展。经过多年高速发展，我国并网可再生能源发电机组容量虽然已经达到世界第一，但占能源供给总量的比重仍有较大提升空间。为支持清洁能源发展，弥补可再生能源补助资金缺口。可探索价、补分离，以市场化方式确定电站业主和上网电价；支持可再生能源参与各类电力市场交易，扩大消纳范围，减少弃风弃光；鼓励用户多使用绿色电能，并通过购买绿证等方式筹集补贴资金。

第三，持续健全价格监管体系，保障电力工业高效持续发展

从各国实践看，电价监管既要防止价格偏低、导致供给不足、供电可靠性下降，又要防止价格偏高、影响实体经济竞争力，作用十分关键。构建规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的电价监管制度体系，就是要通过科学、合理、有效的价格信号，引导电源、电网企业的经营行为和用户的用电行为，提升各环节效率效益。可借鉴国内国际经验，引入激励相容先进理念：通过激励约束，改善服务水平、提高供电可靠性；通过事前定价，引导精准投资、加强电网规划；通过绩效考核，实现国资国企监管和电价监管的协同合力。

第四，逐步还原电力商品属性，缓解电价交叉补贴。

由于历史沿革，长期以来我国工商业用电对居民、农业等民生用电承担了较大规模的政策性交叉补贴，加重了工商业用电负担。据初步匡算，2017年我国政策性交叉补贴金额已达2700亿元，随着居民和农业用电量持续快速增长，每年还有100亿元以上的增量，交叉补贴问题更趋严重。可结合城乡居民收入水平提升，进一步完善居民阶梯电价政策，在“保基本”基础上适当提高第二、三档居民用电价格，既可降低工商业用能成本、改善营商环境，又有利于工商业用户公平参与电力市场。

第五，建立电力普遍服务机制，推动东西部协调发展

电力普遍服务内涵是为农村地区、偏远地区提供可获得、可承受的电力服务，多年来由政府委托电网企业代为履行。但在现行输配电价按省级电网核定的情况下，部分中西部省份，如西藏、黑龙江、蒙东等，电力普遍服务成本已经超出了电网企业承受能力，也无法通过提高用户销售电价解决，已经影响了当地电力工业的可持续发展。应在国家层面建立电力普遍服务补偿机制，该机制建立前，可支持电网企业在集团内部开展东西帮扶，促进东西部电网协调发展，助力打赢“三大攻坚战”。