配电放开政策下增量配电业务多方投资主体利益分析（完整版）

长期以来，中国的配电网只能由电网企业投资运营，配电网建设滞后于输变电网发展步伐。历史欠账造成的低水平配电网已经成为电力供给的瓶颈，也严重制约了电力系统的升级和新技术的应用。增量配电投资业务放开，成为本轮电力体制改革最受关注的环节之一。有序放开配电网业务将打破垄断、改变部分地区配电网建设缓慢的现状，并使包括民企在内的各类社会资本充分参与，分享改革红利，但由于增量配电业务投资存在多方主体，政策背后的利益博弈激烈，从执行过程来看，各主体之间的利益矛盾逐渐暴露。因此，分析增量配电业务各投资主体利益，并解决其中的利益矛盾对于探索社会资本投资配电业务的有效途径，促进增量配电政策的顺畅实施很有必要。论文采用利益分析框架，指出目前各投资主体之间存在的利益矛盾并找出导致政策执行不畅的影响因素，最后分别对政府相关部门、国家电网公司、社会资本企业三方主体提出了完善我国增量配电政策的对策建议。

（来源：电力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者：张绪刚 唐香玉）

01 我国的增量配电政策推进现状及问题

增量配电网是在保持原有地区配电网运营业务不变的基础上，增量业务中按照管住中间、放开两头的体制架构，结合输配电价改革和电力市场建设，有序放开配电网业务，鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网，通过竞争创新为用户提供安全、方便、快捷服务的供电模式。

增量配电政策的内涵

长期以来，中国的配电网只能由电网企业投资运营，中国配电网建设滞后于输变电网发展步伐。历史欠账造成的低水平配电网己经成为电力供给的瓶颈，也严重制约了电力系统的升级和新技术的应用。2016年10月11日，国家发改委、国家能源局发布了《有序放开配电网业务管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》是为落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号），鼓励社会资本有序投资、运营增量配电网，促进配电网建设发展，提高配电网运营效率而制定的，《办法》提出，按照管住中间、放开两头的体制架构，结合输配电价改革和电力市场建设，有序放开配电网业务，鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网，通过竞争创新，为用户提供安全、方便、快捷的供电服务。

结合目前新电改相关政策和试点方案，增量配电网可以理解为：除电网企业所拥有的存量配电资产以外，无论现在存在与否，只要属于新增配电资产，都在增量配电网的范畴中。增量配电业务项目管理流程有8个步骤——项目规划、业主确定、项目核准、项目建设、公网接入、价格核定、许可申请、配电运营。具体的顺序和操作过程由地方能源主管部门和派出机构把握。

配电放开与售电放开的区别

增量配电和售电放开同为新一轮电力体制改革的重要环节，却有着本质性的不同。

首先，性质不同。售电属于可竞争环节，售电侧放开重在引入竞争，释放市场主体活力；而配电网属于自然垄断环节，具有显著的规模经济性和范围经济性，独家经营要比多家经营成本更低、效率更高，因此增量配电开放重在引入社会资本，促进配电网建设发展、提高其运营效率。

其次，准入机制不同。售电放开的准入门槛整体不高，且实行分级准入，不同注册资本（最低不低于2000万元）对应不同的售电量规模，具备条件的发电公司及其他社会资本均可投资成立售电公司。并且按照“一承诺、一注册、一公示、三备案”的流程，即可自愿注册成为合格的市场主体，参与电力市场交易。较为宽松的条件使得大量中小售电公司如雨后春笋般出现。

增量配电业务改革试点在招标时，有着复杂而严格的技术标准，具体涉及到项目建设技术要求、供电可靠性要求、供电设施技术规范要求、项目业主应急保障能力、项目业主供电服务能力等，准入门槛较高。同时，国家对于发电企业参与增量配电投资有所限制：发电企业及其资本不得参与投资建设电厂向用户直接供电的专用线路，也不得参与投资建设电厂与其参与投资的增量配电网络相连的专用线路。

我国增量配电政策推进现状

2016年12月1日，国家发改委、能源局发布《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》（以下简称《通知》），确定延庆智能配电网等105个项目为第一批增量配电业务改革试点项目，分布于28个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团。此外，发改委、能源局同意天津市、青海省开展电力体制改革综合试点，要求加快组建相对独立的电力交易机构，统筹推进输配电价、电力市场建设、电力交易机制、发用电计划、配售电侧等各项改革。

2016年12月5日，国家电网举办新闻发布会公开提出，国家电网公司将积极支持服务增量配电投资业务放开，积极参与增量配电投资业务竞争。同时明确省级电力公司作为投资主体，与符合条件的社会资本合作成立混合所有制供电公司，通过参加招标等市场化方式争取成为试点项目业主。

国家发展改革委、国家能源局印发《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》（以下简称《通知》），确定了第一批105个试点项目，其中国家电网公司经营区82个。目前第二、三批改革试点的通知己下发。相对于售电放开而言，配电网因触及电网企业核心利益，放开的脚步比较缓慢。

目前增量配电政策执行中暴露的问题

2017年以来，国家发改委牵头组成联合调研组，先后多次开展增量配电业务改革试点实地调研。调研结果显示民营资本参与增量配电试点的呼声较高，各地项目进展不一，面临着一些阻力和障碍，突出表现为国家电网公司参与增量配电竞争引发社会资本企业的担忧和不满：电力市场主体强弱比较悬殊，国家电网企业实际上掌握着增量配电的规划权和上级电网接入权、审批权，甚至有些地方政府及部门都要承受电网企业增加或减少电网投资的要挟。

如在首批试点中，电网企业依靠强大的实力依然拿到了大多数项目，竞争的公平公正亟待保证；股权比例的设置方面，电网企业普遍要求绝对控股。在招标环节，部分省份存在地方政府直接或间接指定项目业主的现象，相关规划之间存在冲突。

02 对增量配电政策执行影响因素的利益分析

与售电侧市场放开相比，增量配电业务放开更加复杂，尤其在国家电网公司宣布将积极参与增量配电业务竞争后，社会资本与国家电网公司的利益博弈日趋激烈。增量配电网的招投标，建设、运营受到多方面利益的影响。

利益分析实际上就是为了确保制定和执行的政策能够实现利益平衡，而对某一社会问题所涉及的各种利益群体的利益结构、共同利益、利益冲突，以及可能采取的利益实现方法等进行分析的过程。本文采取陈庆云教授的利益分析框架，主要包括以下几个方面：利益主体及利益结构分析、利益需求分析、利益实现方式分析以及利益分配结果分析。

利益主体及利益结构分析

利益主体与利益结构是每一个确定的政策执行研究领域中首先应该明晰的，这是进一步深入研究的逻辑前提。事实上，如果从增量配电政策执行整个利益结构的角度来讲，应该有两种不同的利益：第一是增量配电政策所代表的国家公共利益和全体消费者的共同利益；第二是地方政府、国家电网公司、各社会资本企业所代表的机构利益及个人利益。

相关利益主体的界定在这项政策中，涉及的利益群体主要有三个：国家电网公司以及各社会资本公司以及地方政府。其中，需要注意的是，国家电网公司参与增量配电业务的竞争，代表的利益有两个方面：一方面是整个国家电网的公共利益，另一方面则是公司自身的利益。增量配电网项目管理将由地方政府能源管理部门负责，地方政府部门既代表着人民群众的公共利益，又要考虑机构的自身利益。因此国家电网公司、地方政府和各社会资本公司之间应该是既有利益一致的一面，也有利益冲突的一面。

利益需求分析

不同的利益群体有着不同的利益需求，而且同一利益群体也有着多元化的利益需求，在增量配电业务推进的过程中这一点表现得十分明显。

对于国家电网公司而言，它的利益需求主要有两个方面：一方面，是政策中所提到的“国家电网公司将积极支持服务增量配电投资业务放开，积极参与增量配电投资业务竞争。同时明确省级电力公司作为投资主体，与符合条件的社会资本合作成立混合所有制供电公司，通过参加招标等市场化方式争取成为试点项目业主，与社会资本共同分享政策红利。”另一方面，则是此前有观点认为“如果国家电网公司不参与增量配电业务，意味着利益将重新分配。”此观点隐含国家电网参与增量配电业务会影响利益分配格局之意。诚然，如若不对国家电网的参与边界和控股比例做出限制，国网公司凭借强大的实力将会抢占大部分市场份额，获取更多的机构收益甚至个人收益。

其次，地方政府参与增量配电业务，为增量配电市场注入更多资本，带来更多政府服务的同时，也无可避免地需要考虑地方政府自身的利益需求。从理性经济人角度来看，地方政府积极争取参与增量配电，可以获得足够的政绩，增加地方财政的收入，相关官员可以获得好的升迁机会，甚至还有可能从中获得个人经济利益。

因此，在各社会资本企业看来，国家电网公司实力雄厚，在人才、技术、管理等方面具有绝对的优势。社会资本公司出于自身实力的不足、对电网公司强大影响力的恐惧、对竞争的公平性信心不足以及对相关部门监管能力的怀疑，担心无力与国家电网公司竞争，担心即使放开增量配电网，结果还是变成由国家电网公司垄断，改革名存实亡。地方政府出于雄厚的资金实力、便利的政策条件以及更多的内部信息，或许会与各社会资本小企业抢占投资先机，因此国家电网公司和地方政府积极参与增量配电服务这项政策引发了社会资本企业的疑虑和不满。

利益实现方式分析

利益实现方式的分析对于同一个利益群体而言，解决某一问题总是会有不同的实现方式，选择不同的方式会导致不同的结果。利益实现方式的选择是影响公共政策落实的重要因素之一。在这一政策中，国家电网公司的利益实现方式是与社会资本建立混合所有制公司，参与增量配电业务。

2016年10月印发的《有序放开配电网业务管理办法》规定了配电网运营者在配电区域内从事供电服务，包括对配电网络的调度、运行、维护和故障消除等。这些专业性较强的业务，对新成立的配电公司来说，具有很大的挑战性，短期内恐难以承担，系统安全稳定难以得到保证，类似安全问题在现今一些独立供电地区较为常见。另一方面，运营配电网需要如调度、继保等多方面专业人员，对企业用工人员数量有一定要求，在不具备规模效益的条件下无疑将增加企业的相对运营成本，形成比较竞争劣势。因此，社会资本企业参与增量配电业务的利益实现方式是依靠具备成熟经验的电网企业提供代理运营支持。但据业内人士透露，股权比例的设置方面，国家电网企业普遍要求绝对控股。

利益分配结果分析

利益分配结果在首次招标中表现为“确定了第一批105个试点项目。其中，国家电网公司经营区82个。”从数量上看，国家电网公司依然掌握着绝大多数配电网经营权，利益分配结果并不均衡。由此可见，国家电网公司凭借自身强大资本实力和技术条件，依然在增量配电业务第一批试点中得到了大多数的利益分配。这一分配结果造成了社会资本企业的疑虑和业内争议，进而导致了后续一系列问题的出现，所以说利益分配结果的不均衡是造成利益矛盾的又一直接原因。

综合以上的利益分析来看，政策执行不畅的影响因素主要是各投资主体的利益冲突。实际上，国家电网公司积极参与增量配电业务，与社会资本的竞争，有利于打破垄断，共享政策红利，又带来了雄厚的资金支持，提高了增量配电业务的专业性。社会资本的疑虑主要是竞争的公平性，对政策缺乏充分理解和信任。部分国家电网公司确实存在恶性竞争现象，因此解决当前利益矛盾，并使各主体对政策树立正确的认识，成为增量配电改革顺利推进的关键。

03 解决增量配电利益矛盾的对策建议

基于对目前我国增量配电政策执行的利益分析，我们认为应该分别从政府相关部门、国家电网公司、社会资本企业三个角度入手提出解决对策，保证政策执行顺畅，减少阻力，实现不同主体的利益协调和发展。

针对政府相关部门的对策

增量配电改革不仅是对电力市场的重塑，也是对政府监管能力的考验。增量配电网项目管理是由地方政府能源管理部门负责，通过招标等市场化机制，公开、公平、公正优选确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订协议。对于整个竞争过程，相关主管部门需出台一系列实施细则，来确保参与各方能够公平公正竞争。这就需要政府相关部门做好对电网公司的监管和制度设计。

政府监管需到位

目前试点项目实施操作层面由于缺乏配套的实施细则，无法提供混合所有制供电公司的股权比例、股东组成及项目业主招标方式的明确依据，体现公平、公开、公正的优选原则。各地在试点项目的投资主体遴选方面仍处于探索阶段，方法因地而异。为减少试点项目对电网企业的依赖，地市政府管理部门应将配网投资主体遴选机制和公司合营（public-private-partnership，PPP）模式结合起来，使得配网建设有更大的施展空间。PPP模式是指政府与私人组织为提供某种公共物品和服务形成的一种伙伴式合作关系，以特许权协议为基础，通过合同来明确双方的权利和义务。

近年来，随着我国招标投标制度的推广，公共工程建设和政府采购开始普遍推广招标投标制度。随着国家电网等自然垄断产业管制改革和民营化的加快，特许投标制度必将在我国得到广泛的运用。社会资本的引入，对于解决企业所有者缺位的难题具有重要的意义，也可以使得特许经营者在获得特许权的过程中更加具有市场和理性的特征。构建我国自然垄断性产业的特许经营体系势在必行，关键在于政府对特许经营权的监管需要做到位：明晰产权，明确权责范围，把握好监管尺度，对电网企业进行界定和限制，保护公共利益和各方主体的利益。

制度设计需优化

消除社会资本的担忧还是必须回到公开、公平、公正的原则和政策设计上来。目前，让社会资本心有疑虑的事情主要两个：一是增量配电网项目如何产生，二是配电价格存在不确定性。必须从制度上进一步明确，什么情况下必须确定为增量配电网；必须进一步明确，所有增量配电网一定通过公开招标确定投资主体；必须从制度上设计，招标时应明确建设内容和供电可靠性标准，对投资方投入资金的数量和节点有刚性约束，在此基础上，招标确定配电价格。在招标环节，要明确投资主体的准入资格，保证项目招投标的公平性；在配电网的规划、建设、并网、运营、维护方面，需要统一标准，避免无序和重复建设，保证建设质量；在收益核算上，需建立体现交叉补贴责任义务的分电压等级输、配电价机制，明确到户供、售电服务的价格标准；对于普遍服务，需明确增量配电改革之后的责任划分、资金筹集、运作管理和保障机制；针对各类投资主体制定准入和退出机制，建立信用评价制度等等。各项配套机制的制定都需要由中央政府进行规范性指导，各省政府出台相关实施细则加以严格落实，在试点业主选择时，要高度重视和落实混合所有制改革。党的十九大报告提出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济。中发9号文也早己提出，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。

针对国家电网公司的对策

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受上证报记者采访时表示，从现实来看，电网公司在这方面的竞争力较强，其他主体虽然很想积极参与，但较难和电网企业进行竞争。目前急需对电网企业的控股比例以及其他行为进行界定和限制，以更好推进增量配电试点工作的开展。

选择合理的参与方式

电网企业可选择省级电力公司或主办的各级集体企业为单一投资主体，也可选择多主体组合方式。针对合作方，根据区域实际，积极引入发电企业、电力建设企业、高新产业园区、经济技术开发园区、供水、供气、供热等企业和政府机构以及其他符合条件的社会资本参与投资，以混合所有制形式，通过参加招标等市场化方式确定增量配电网业务投资主体。国家电网公司要积极参与竞争，需采取与社会资本合作的方式，第一批试点项目中电网企业控股、参股的项目不得超过50%，原则上不搞绝对控股。

国家电网公司应当与试点项目运营主体签订调度协议，按照电网统一调度原则，做好调度管理和运行监督，确保电网安全稳定运行。对不具备独立运营条件的试点项目业主，在自愿协商一致的基础上，国家电网可以接受其运营委托，充分发挥其人才、技术、管理等方面优势，实现专业化管理。进一步促进市场公开透明运行，扩大电力市场交易规模，促进能源资源大范围优化配置。

积极履行各项职责

面向政府，为增量配电投资业务放开提供支撑。根据国家确定的试点项目名单，各省级电力公司发挥技术优势，协助地方政府划定供电区域、明确供电范围。按照国家有关要求，配合政府部门做好电网统一规划，加强上级电网建设，确保外部电源的稳定可靠供应。

面向试点项目业主，提供优质并网服务。为试点项目提供便捷、及时、高效的并网服务。与试点项目运营主体签订调度协议，按照电网统一调度原则，做好调度管理和运行监督，确保电网安全稳定运行。对不具备独立运营条件的试点项目业主，在自愿协商一致的基础上，国家电网公司可以接受其运营委托，充分发挥电网公司人才、技术、管理等方面优势，实现专业化管理。

面向合作伙伴，努力争取多方共赢。省级电力公司作为投资主体，积极参与竞争，与符合条件的社会资本合作成立混合所有制供电公司，通过参加招标等市场化方式争取成为试点项目业主。对国家电网公司投资控股的混合所有制供电公司，做好信息公开工作，保障各类股东的合法权益。

针对社会资本企业的对策

社会资本企业参与增量配电业务，与国家电网公司在各方面实力上存在差距。因此社会资本企业必须提高竞争实力，具体来说有以下几个方面。

积累一定的资本实力

配电网是重资产行业，动辄数亿元的投资都是很正常的，未来还要涉及到升级、改造、扩容，所以其资金门槛是很高的。配电网作为基础设施必须提前布局，很可能在巨额投资后数年才见经济效益。在配电网运营过程中还会有事故抢修，自然灾害等突发状况造成的潜在损失。所以具有一定的资本实力是进入增量配电网业务的前提。

提高企业的技术水准

电力的生产、传输、消费是瞬间完成的，电能经过长距离传输还要保证电能质量，对配电网的设计、设备可靠性、人员运维水平要求很高，具有较高的技术门槛。目前，社会资本缺乏电网运维经验，特别是对突发状况的应对能力不足，系统安全稳定难以得到保证。这就要求从事增量配网项目的社会资本除按规定配备一定数量和质量的专业人员外，还应加大技术人员的培养，以满足电网日常运行需要。

积极承担社会责任

电力属于社会公共服务的一部分，进入该领域的社会资本必须改变以往的“私企”运营模式，要更多的从用户和社会的角度思考问题，为用户提供优于电网公司的供电服务。当运营过程中和用户发生利益冲突时，要敢于担当，积极履行电力普遍服务、保底服务和歧视提供配电服务的义务。

做好风险预测

巨额配电网投资可能面临负荷水平不及预期的风险，投资回报有不确定性。随着市场的进一步开放，同一个配电区域可能有多个售电公司，售电业务竞争加剧，售电盈利不确定。配电网运营过程中可能遇到生产事故、自然灾害、设备外力破坏等运维风险，损失不确定。因此社会资本企业必须做好风险预测，以防出现意外损失。

目前社会资本企业对于政策的忧虑归根结底是因为担心竞争不过电网企业。这种担心主要源自对竞争的公平性信心不足，源自对电网公司强大影响力的恐惧，源自对相关部门监管能力的怀疑。因此为促进增量配电网业务的健康发展，政府有关部门应该加强对增量配电网建设项目竞争中具有潜在优势的国家电网公司的监管，对这些具有潜在优势的竞争企业规定更多的社会责任，采取更多有利于社会资本参与竞争的政策措施，促进增量配电网建设业务的健康发展。

文章来源 I《华北电力大学学报（社会科学版）》2018年第3