深度｜改革开放以来我国电力体制改革的主要脉络回顾

从原国家电力公司到中国华电集团，从基层干部到企业高管，“中国电力改革发展30人论坛”成员、电力专家陈宗法亲历和见证了我国电力体制市场化改革波澜壮阔的宏伟历程。在庆祝改革开放40周年的历史时刻，2002年电改16周年、2015年新电改3周年的重要节点，陈宗法接受本刊专访，回顾我国电力体制改革的历史脉络以及个人思考。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”ID：nyqbyj 作者：郑徐光）

记者：新一轮电改已启动3年，您如何评价此次电改总体进展情况？

陈宗法

目前，新电改取得积极进展，不仅交易机构基本搭建、输配电价改革全覆盖、市场化交易电量超预期、新的配售电主体不断涌现、电力现货市场开启试点、交易规则与市场监管初步建立，而且还大大促进了市场化改革，促进了电力新业态的不断涌现，广大工商用户实实在在分享了改革红利。2016年市场交易电量突破1万亿千瓦时，占全社会用电量的比重为19%；2017年1.63万亿千瓦时，增长45%，占比26%，其中：华北、南方、西北三个区域销售电量市场化率均超过35%，蒙西、云南、贵州三个省区更是高达68.5%、65.7%、54.0%。2018年前三季度全国电力市场交易电量（含发电权交易电量）为14457亿千瓦时，同比增长38%，占全社会用电量比重为28.3%，同比提高6个百分点。2020年市场化交易电量占比将达到80%。2016~2017年，国家通过核定省级电网输配电价、扩大电力直接交易、完善基本电价执行方式等降低电价，让工商企业分享电改红利2000亿元以上，累计降低用能成本超过3200亿元，促进了实体经济的振兴。2018年，国家分四批出台措施降电价，合计可减轻一般工商业企业电费支出超过1000亿元，超额完成政府工作报告提出的“一般工商业电价平均降低10％”的目标。

当然，新电改还正在进行中，也存在行政干预、捆绑交易、单纯降价、市场壁垒、配电受阻、监管不力、进展不一、各行其是等问题，迫切需要在新电改的后半段，校准方位，积极应对，完善市场体系，实现改革目标。

记者：能否回顾改革开放以来我国电力体制改革的主要脉络？

陈宗法

大体分为三个阶段，一是上世纪80年代电力投资上允许多家办电，改变过去独家办电，初步扭转电力短缺问题；二是2002年2月5号文启动的电改，实现了厂网分开、主辅分离；三是2015年3月中发9号文启动的新一轮电改，主要内容是“三放开、一独立、三强化”，进一步推进电力市场化。

1980年之前，我国电力工业基本上实行集中统一的计划管理体制，全国经历了长期的缺电局面。“六五”计划时期（1981~1985年），继续贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，电力工业发展效果超出预期。国务院于1985年批转国家经济委员会等部门“关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂时规定”的通知，1987年提出“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的改革方针，加速了集资办电、利用外资办电、地方政府办电等进展，极大促进了电力特别是电源的发展。1985~1992年发电装机年均增幅约为10%，到1992年底达1.67亿千瓦。1997年国家电力公司成立，负责电力行业商业运行的管理，加快电力工业政企分开的步伐。在2002年厂网分开之前，国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体，经营跨区送电和国家电网的统一管理。其间，二滩水电站投产后弃水，进一步引发了改革电力体制的大讨论。

2002年电改主要任务是“厂网分开、竞价上网”。同时，还进行了东北、华东等区域电力市场试点，以及主辅分离、节能发电调度、大用户直接交易、发电权交易、农电体制改革等探索。发输配售“大一统”的国家电力公司被拆成“5+2+4”电企新格局，即五大发电集团、两大电网企业、四大辅业集团（后又整合为2个），市场竞争格局显现。之后十多年，电力行业实现了“超乎寻常”的快速发展，有力支撑了国民经济的高速发展。但部分舆论评价此轮电改没有达到中央设计的目标，存在政企分开不到位，厂网分开不彻底，主辅分离形成新垄断，输配分开陷入停滞，电网统购统销，电力调度不独立，发电企业与大用户不能直接交易，电力市场监管乏力等问题。新一轮电改也应运而生。

2015年电改主要内容是“三放开、一独立、三强化”。即：有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；交易机构相对独立；对区域电网、输配电体制深化研究。同时，强化政府监管、统筹规划、安全可靠供应，构建“管住中间，放开两头”的体制架构，核心是建立有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效的市场体制。

记者：您认为，三个阶段的电改有什么内在联系？

陈宗法

回顾三轮电改，坚持市场化改革思路，基本遵循“开放—多元—竞争—市场—规则—监管—完善”的改革逻辑，让电力行业从半封闭走向开放，从集中单一走向分散多元，促进了电力市场的形成、电力企业的竞争以及行业的快速发展，让消费者不仅“有电用”，而且还拥有选择权、参与权，享受综合能源服务，利好社会。上世纪80年代电改鲜明特点是投资侧的放开，之后两轮电改，如果说2002年电改侧重于“发电侧的放开”，解决了电力短缺“量”的问题，那么2015年新电改则着力“配售电侧的放开”，重在解决“质”的问题，通过产销对接、市场竞争、提高效率、降低电价、优质服务让用户“锦上添花、感觉良好”。

记者：您是发电企业的老兵，请谈谈不同阶段电改对发电企业的影响或您对电改的体会。

陈宗法

回顾2002年电改前，传统发电企业留给社会的印象是什么呢？记忆深处往往是这样的：发输配售一体化运营，高度垄断、高度集中；发电企业相当于发电车间，抓好安全生产、职工稳定则万事大吉；“电机一响，黄金万两”，高工资、高福利、高社会地位；电力短缺、计划体制、政府定价、统购统销；电源单一，煤电特大，高能耗、高排放；普遍缺乏市场意识、效益意识、客户意识、环保意识。得天独厚的优势让电力人“不识愁滋味”，不乏“傲矫”之气，成为社会羡慕的群体，也是社会议论、媒体诟病的对象。

改革催生活力，竞争促进发展。尽管竞价上网搁浅、大用户直供受阻，但2002年电改极大地激发了发电行业发展的活力，厂网分开的“裂变效应”始料未及。投资主体之多元、跑马圈地之激烈、发展格局之活跃、规模扩张之快速、对标管理之广泛，绝对是空前的。而且，电源结构不断优化，发电技术及装备水平不断提高，发电煤耗及线损率不断下降，发电行业实现了跨越式发展。特别是新生的五大发电集团犹如“五虎下山”，谁都不甘落后，从电力、煤炭资源到装机规模、煤炭产能，从传统能源到新能源，从基本建设造价到生产运营成本，从电力、煤炭市场到资本、人才市场，从新建项目到并购重组展开了激烈的竞争。到2015年底，全国装机容量达到15.3亿千瓦，世界第一。13年时间新增装机容量11.7亿千瓦，相当于1949~2002年53年全部装机容量3.6亿千瓦的4.3倍；年均新增容量9000万千瓦，是前53年年均新增容量670万千瓦的13.4倍。其中，五大发电集团更是快速发展，由2002年的3.53亿千瓦增加到2015年的6.65亿千瓦，为我国装机规模连续实现5亿、10亿、15亿千瓦三次大的历史性跨越、迅速扭转“缺电”局面、实现全社会电力供需的总平衡作出了重大贡献。

2002年电改，尽管褒贬不一，但确实激发了发展活力，形成了市场竞争的初步格局，解决了“电荒”的重大问题。至此，除了建设项目行政审批、上网电价政府定价、售电端不能自主选择外，发电企业已摘除垄断帽子，进入国资委确认的“商业类”竞争性行业。

实践证明，新世纪的两轮电改，尤其是2015年新电改对发电企业来说，是“双刃剑”，做好是机遇，挑战是常态，比拼的是市场竞争力，在很大程度上重塑了发电企业。发电企业打破了过去计划体制下的固有模式，告别单纯发电时代，从后台走向前台，进入到配售电、综合增值服务、电力新业态领域，与新生的社会配售电公司、电网企业在“交集”领域开展竞争，争夺电力用户、配售电资源，开展竞价交易，第一次真正经历了电力市场的洗礼，对经营理念、安全管理、发展空间、商业模式、客户服务等产生重大而又深刻的影响，逐步向综合能源供应商转型，坚持能源生产与综合服务并重。

近年来，为应对电力市场普遍过剩，发售电市场的激烈竞争，五大发电集团积极建立区域或跨区域市场营销体系，突破单一发电业务的束缚，以战略高度积极向“下”延伸，进入配售电领域、供冷供热供气领域，实现发（配）售一体、热力源网一体、冷热电水气多联供，培育新的业务板块与效益增长点。如华能集团2016年参股云南、山西、重庆等电力交易中心，取得8个地区市场管委会席位；成立26家区域能源销售公司；上报25个增量配电业务试点项目，入围第一批试点名单11个。2017年大力拓展售电业务，完成售电量421亿千瓦时，实现毛利近亿元。

目前，国家已经确定三批320家为增量配电业务改革试点。尽管开展配电业务阻力不小，面临统筹规划、增量划分、存量处置、电网接入、定价机制、项目核准、盈利能力、信息封锁、竞争激烈等问题，但社会资本强力介入触动了电网企业，配电业务在全国的工业园区出现了新的气象。

售电业务的发展更是方兴未艾。据统计，到2017年底，全国在电力交易中心公示的售电公司已达3298家，分布在全国21个省市。山东、广东、河北名列前三甲。广东的一些发电公司积极争取售电资质，参与省内竞价交易试点，在实战中摸索了宝贵经验。一些发售一体、工商大用户的售电公司、能源综合服务商充分利用自身优势，频频获得市场电量。目前，全国售电公司正在改变只有少部分开展业务、存在“一低两无”、单纯“吃差价”的现象，着力提升专业服务能力。

特别值得一提的是，一些发电企业抓住新电改和经济结构转型新机遇, 积极稳妥地进入电力“新业态”。如清洁热源供热、燃煤耦合生物质发电、蓝色海洋纳米发电，分散式、低风速与海上风电，光热发电；氢能、充电桩、电能替代、天然气水合物、大容量储能、智慧能源项目、综合能源供应与服务；分布式能源、配售电业务、微网、泛能网、能源互联网；碳捕集、碳资产与绿证交易、能源金融服务；水务产业、智能高效热力网、天然气管网与销售等。同时，实现能源基础设施互联、能源形式互换、能源技术数据与信息技术数据的互用、能源分配方式的互济、能源与消费商业模式的互利。

时势造英雄，逆境出人才。十六年来，发电人既经历了煤电矛盾、行业亏损、负债率高企的“残酷”洗礼，又体验了结构调整、转型升级、超常发展、屡创世界第一的“喜悦”；既触碰到了市场结盟、价格垄断、受到处罚的法律“风险”，也领略了竞获电量、进军配售电领域、开展综合能源服务的无限“风光”；既品尝了市场过剩、过度竞争、量价齐跌的“痛苦”，也为近年来工商业用户分享电改红利、振兴实体经济而“欣慰”；既经历了工资总额管制下多年收入不变、社会分配体系中地位下降的“无奈”，也经历了清洁化、智能化、市场化、国际化以及新技术、新业态、新模式带来的“激情”。

正是因为上述复杂多变的经营环境、两轮电改的倒逼转型以及“纠结、矛盾”的心路历程、富有挑战的工作实践，发电人的经营理念已悄然发生变化，越来越认识到用户是发售电公司生存的根本，增加用户粘性需要不断提高服务水平，专业人才、交易策略、大数据、互联网、产业链等在发售电领域的应用也非常必要，开始由以前单纯的规模扩张逐步转向价值思维，由生产经营型企业向综合能源服务商转变。一方面坚持眼晴向内、精打细算、降本增效，推进技术创新、管理变革、资本运作；另一方面坚持客户为王，市场导向，打开厂门做营销、谋发展，积极打造发配售、热力源网、冷热电水气多联供产业链，培育了电力历史上第一批真正意义上的企业家队伍。

可见，两轮电改促进了传统发电企业的转型和电力行业的升级，也给发电人带来了重大挑战与种种磨砺，在一定程度上锻炼、提升、成就了发电人，更给社会带来了丰厚的改革红利。

记者：您认为，未来发电企业应如何迎接新电改带来的机遇与挑战？

陈宗法

未来一时期，发电行业正处于一个转型升级、创新发展的关键阶段，如何形成新时代“电力市场的再平衡、电力行业新格局”成为一个重要课题。从近期看，发电行业不得不面对煤电矛盾、市场过剩的系统性风险，国家降低用能成本的政策导向，经营业绩大幅下降的现实；从长远看，随着电力全面竞价时代的到来，发售电侧的市场竞争将愈演愈烈，发电行业未来将进一步盈亏分化，优胜劣汰，兼并重组。可以预见，发电人的工作更富挑战与激情。因此，发电企业要继续砥砺奋进，谋求高质量发展，把绿色低碳，智能高效，多元供给；提升价值，防范风险，实现可持续发展；科技创新，提升管理，法治保障；以市场为导向，关注用户体验，增强市场竞争力；打造电力发配售产业链，适度发展非电产业，提高国际化经营水平，建设世界一流能源企业，作为现代发电企业新的风貌、新的追求。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年12月14日第47期