转供电治理困境和对策及多方共赢的商业模式探讨

4. 一般工商业电价降低10%的目标难以为继

由于以上原因，目前一般工商业电价降低10%的目标虽然达到了，但是转供电主体的问题却未得到实质性解决。只要转供电主体认为投资无法回收、计量无法精确、转制难以成功，电费难以弥补企业成本支出，造成企业经营环境恶化，转供电主体乱收费的现象必然卷土重来，难以杜绝。如果行政干预过度，甚至会出现打击社会资本投资、延缓地方经济发展等恶性循环。

5. 转供电现象还在不断地扩展和延伸

更令人担忧的是，我们一边在清理转供电的乱象，新的转供电现象基于目前的配电网管理体制还在不断地扩展和延伸。由于电网投资体制和地方经济发展的差异，使得政府和企业都面临“远水解不了近渴”的局面，只能通过自行建设配电网的毛细血管来达到项目投产的要求，从而周而复始地重复转供电之路。

六、转供电主体的治理原则

鉴于以上情况，要做好转供电的治理工作，我们认为必须遵循以下原则：

1. 要正视转供电主体在配电资产投入的实际情况

长期以来，由于电力行业的飞速发展，导致了电网企业只能关注输电网的投资和建设，而对于配电网的建设难以顾及。由此造成了全社会为使用电力垫付了大量的资金，突出地表现在工商业用户承担了企业围墙以内的配电网资产投资和运营管理，从而形成了目前40多万转供电主体。据我们测算，全国转供电主体可以盘活的配电网优质资产高达2万亿元以上。如此庞大的资产，如果得到以市场化手段来推动和盘活，将给地方经济的发展带来巨大的动力。

2. 要正确认识转供电主体具备配电营业所特征的实际状况

从电力行业专业化和规范化管理的角度出发，要充分认识到转供电主体作为基层配电营业所的作用。从某种程度上来说，转供电主体在配电和售电营销方面的复杂程度超过了电网。没有转供电主体支撑整个社会基础电力产业的运行，社会经济发展将面临巨大的难题。因此，如何专业化、规范化地管理最基层的配电网，合理赋予转供电主体投资回报，是解决转供电现象的重要课题。

3. 要以市场手段而非行政命令治标治本

2018年，政府在降低实体经济成本目标的驱动下，以行政手段直接介入转供电主体的市场化管理之中，推出了有益于中小工商业用户，有益于社会发展的重要举措。这种手段虽然短期内行之有效，但是长期来说，并没有解决转供电主体的痛点。转供电主体投资成本高、管理不专业、收费不规范和转嫁运营成本的问题仍然存留，如何尽量用市场化的手段，解决转供电中的不良行为，是当前降低实体经济亟需解决的问题。

4. 完善配电资产管理体制是唯一出路

要解决转供电问题，首先必须有专业的投资机构承担基层电网的电力基础设施投资，从而降低配电网投资成本。其次要能配合地方经济发展的投资速度，保证地方招商引资的需要。再次，配电网投运之后，要有专业的管理队伍按照国家规定管制性业务的约束和监管要求运行配电网。第四，必须按照国家规定的终端销售电价向用户收取合理电费。综上所述， “完善配电资产管理体制”是解决转供电问题的唯一出路。

5. 完善电价机制是解决转供电难题的重要基础

电价机制是影响转供电用户电价的重要因素。从目前情况看，转供电电价机制宜从以下方面入手：一是建立转供电配电网与公用电网的基本电费分享机制。根据发改价格〔2018〕787号文和发改经体〔2019〕27号文等相关政策，转供体的配电资产可以申请转为增量配电网，与公用电网是“网对网关系”。由于转供体配电网要对其用户的供电可靠性和安全性投入成本，同时，转供体配电网与公用电网是平等的调度关系，因此可建立基本电费的分享机制。二是建立输电、配电价格分开核算机制。根据现有电价政策，增量配电网的配电价格受到省级输配电价的约束，由于没有实现输电价格与配电价格的分开核算，往往造成终端用户不清楚自己应该承担的费用，甚至“超额”承担了电费，加重了用户用电成本。因此，建议通过输电和配电价格分开核算，理清终端用户的用电成本构成，为降低转供电用户用电成本做好机制上的保障。

七、多方共赢的商业模式探讨

从目前看来，转供电主体的治理并非权宜之计，而是应该结合增量配电网改革和电力体制的整体完善，坚持用市场化的手段来盘活转供电社会配电网资产，以行政和市场双重手段完善配电网管理机制，形成多方共赢的商业模式才是正确的选择。我们建议按照以下步骤操作：

1. 成立混合所有制的新型配电资产管理公司

由于目前全国各地的转供电现象已经成为“老大难”问题，地方政府应该高度重视起来，采取行政和市场相结合的手段，结合目前逐步走向深层次的电力改革，因势利导，最终使得转供电的不良行为得以疏导。

我们建议以政府或者行业投资平台、当地骨干企业、电力央企以及金融机构（也可以是纯社会资本），以地级市或者省级行业机构为单位，成立“地方配电资产投资管理公司“（以下简称“配电网管理公司”），吸取城市燃气管理体制的经验和教训，引入市场化的“城市配电网管理体制”，统一地方基层配电网的投资管理、建设管理、运营管理、技术管理和安全管理。鉴于电网企业有更重要的输配电主干道投资、建设和运营职责，“配电网管理公司”不建议由电网企业控股，但是欢迎电网企业参股。

2. 盘活产业园区的转供电资产转制增量配电网

成立“配电网管理公司”的另外一个重要作用是，将全国40多万家转供电主体存量资产中的优质资产采取并购的方式，盘活沉淀在非经营性资产中的超巨量资金。一般可以经过法律、技术、财务和资产评估、商业模式和交易机制、投资可行性等环节判断出存量资产的真正价值，从而吸引社会资本投资存量配电网，置换政府和企业的闲置资金。

结合增量配电网改革，“配电网管理公司”可以通过并购的方式将转供电主体中的产业园区存量配电资产转制为增量配电网，既解决了政府在产业园区沉淀的基础设施投资资金，又加快了增量配电业务改革的速度。

3. 鼓励商业综合体与专业公司合作发展微电网

在40多万家转供电主体中，商业综合体占有很高的比例。而商业综合体在能源管理、节能服务方面潜力巨大，前景无限。由于供电范围和电量的限制，商业综合体难以转制为增量配电网，因此与专业公司合作发展微电网是非常重要的选择。

对于商业综合体，“配电网管理公司”可以通过并购、租赁和托管资产的方式，采取合同能源管理的模式，结合商业综合体的“冷、热、电、储”的负荷需求，建设微电网。同时引入多能互补的技术手段，降低商业综合体的综合能源消耗水平，从而降低直接用户的能源成本。

4. 并购或租赁中型转供电主体资产进行专业化管理

对于40多万家转供电的中型主体，建议尽量并购其存量配电网资产，如果不能并购则采取租赁的方式，将中型转供电主体的配电网资产以专业化手段进行规划管理，升级之前依赖普通电工管理整个配电网的机制。同时对于集中连片的中型转供电资产，可以通过优化配电网结构，减少“大马拉小车”的容量配置，降低基本电费，从而直接降低配电网的过网成本。

5. 托管小型转供电主体资产进行规范化管理

对于巨量的小型转供电主体，“配电网管理公司”第一步可以采取托管的方式对其存量配电网资产进行托管。在不增加企业负担的情况下，从技术手段上规范转供电主体的收费行为，达到终端用户电价不超过国家规定销售价格的目标。托管一段时间后，可以通过市场行为，与转供电主体达成并购或者租赁的商业模式，进一步降低小型转供电主体的负担。

6. 充分利用电改政策降低转供电主体电源成本

目前转供电主体除了过网成本高以外，电网传递的电源成本同样无法降低。“配电网管理公司”成立后，可以将大量转供电主体集合成一个配售电公司，将一般工商业电价通过集成电量后，成为电力大用户，参与直供电市场化交易，直接从外部降低电源成本。除此以外，还可以利用转供电主体的屋顶以及其他永久性设施，建设分布式光伏电站，条件好的商业综合体还可以建设分布式能源站，从内部减少高峰期外部电源的输入规模，进一步降低用户的用能成本。

7. 充分利用资本市场降低转供电主体投资成本

鉴于转供电主体拥有的存量配电网资产巨大，“配电网管理公司”成立之后，必然是个重资产公司，同时拥有准垄断性质的网络渠道，将成为一个最有潜力的能源物联网公司。同时由于是现有负荷、既有用户，项目公司将有稳定的现金流和抗风险能力。

作为配售电企业，除电源成本外，资金成本也是“配电网管理公司”的重要成本之一。根据国家精神，配电网的技术改造、优化和建设可以发行绿色债券，以此获得低成本的建设资金。同时通过资产证券化将公司走向资本市场，以定增资金投入配电网的改造和建设，也可以大大降低“配电网管理公司”的财务成本。

“配电网管理公司”的成立，必然改变城市存量配电网的管理机制，完善电力毛细血管的支撑渠道，为地方经济的稳定发展起到至关重要的作用。

作者彭立斌系中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员、中国配电企业发展研究中心专家委员会委员、北京先见能源咨询有限公司董事长。

作者杨迪系全国电力需求侧管理标准化委员会副秘书长、中电联工业领域需求侧管理促进中心部门主任。

本文同时感谢先见能源专家尹明、沈贤义、刘东胜、张琪娜、杨耀廷、胡荣权、张新林等做出的贡献。