深度解读《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》

可再生能源配额制政策解读

主题：深度解读《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》

时间：2019/05/15 18:30

主讲：资深专家·新能源电力投融资联盟秘书长

主持：电新·吴用

（来源：微信公众号 电新邓永康团队 ID：essencedx 作者：电新邓永康团队）

01 专家观点

大家下午好，今天发改委正式发布了配额制的最终版本，大部分的内容其实在三次的征求意见稿中都已经体现得比较充分了。这次改进最大的是名字，这次它已经完全不再使用配额制这个名称了，而是作为一个建立健全可再生能源电力消纳保障机制的一个通知。而且原来我们是用配额、用绿证，但是它现在提出了个新名字叫消纳量，已经不再采用配额了。

整个名称的变化主要有两个背景：一、如果还是用配额的话，出台的压力还是比较大的；二、通过消纳机制的保障，整体的约束机制跟以前相比更加柔和一些，先鼓励到各省都能够积极参与到这个机制中来。并且这次的整个通知没有任何提到跟补贴相关的关系，并且整个消纳量的交易也跟补贴没有任何关系了，所以整个文件，是完全扣准这个题目的，就是建立健全可再生能源消纳的。在我们之前的解读也反复强调，在前三次征求意见稿中也是明确提出来，它主要是优先解决消纳的问题，并且整个通知是为了在平价之后为可再生能源争取更大的一个份额。

接下来我会依次简单介绍一下文件中的一些亮点，也供各位投资人来参考。

第一个对于有些发展可再生能源不太积极的省份，如何有一个激励政策？或者说给它们一个压力，让它们继续在可再生能源消纳比率上继续提高，就是我们这样的一个政策。这个政策能源局对于整个全局的把控力，我们认为还是比较强的。文件中明确提出来，就是每年的消纳任务是由能源局下达给各省。对于发展可再生能源不太积极的省份，这就意味着是一个压力。那在平价之后，我也没有补贴给你了，所以还是要通过定消纳指标，来继续推动各省在可再生能源开发方面继续往前走。

第二个大家需要重点关注的是，各省制定的消纳实施方案中，明确提出来要会同经济运行管理部门，过去是没有加这个部门的，就感觉到电力这块和经济运行管理部门是比较脱节的。这次在文件中明确提出来了，还是希望整个的可再生能源消纳能够更加贴近市场。这种跟经济运行相关的管理部门，也能参与到制定各省的更细的消纳实施方案，使之更容易在各省推广开来。

第三个比较重要的亮点是，售电企业和电力用户协同承担消纳责任，是协同承担，那就意味着这里面有几类主体，一类还是像之前大家看到的，就是电网企业，独立的售电公司，还有拥有配电运营权的售电公司；第二类就是直接购电的，就是具有大用户购电资格的，是可以通过电力批发市场购电的电力用户，以及拥有自备电厂的这些企业。

一类主体、二类主体它都有对应的消纳量，农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。这个里面很多人的一大疑虑还是电网的角色，这里面电网一方面它会组织协调本地整个的消纳方案，但同时电网它既像管理人员，又像运动员的角色，还不是裁判员，裁判员不是它，是各地的能监局或者能监办管理部门，但是它也要完成自己售电范围内的相对应的消纳量。

第四个比较重要的亮点是消纳的核算办法，它给出了个公式。因为过去我们是讲交易配额，但现在配额这个名字没有了，它现在给出来的消纳量的交易，就是向超额完成的市场群体来购买这个消纳量。大家看到是超额完成消纳量的市场主体，而不是说向发电企业去购买，那这就意味着电网之间是可以交易的，售电交易公司之间是可以交易的，并且双方自行确定交易价格，而且交易的价格或者说这部分收入跟补贴没有任何关系。并且这部分钱是否会传递到发电企业那边的话，现在也是市场自由的，就是能源局它没有在这方面作出明确的规定。

如果是能够卖出消纳量的市场主体，它额外收入的这部分钱，就是相当于它消纳更多可再生能源激励的一个收入，但它这个收入到最终的话是会支付给发电企业还是留在自己这边？比如说我未来消纳更多的可再生能源电量，我有可能会上一些储能，或者说其他的一些技术手段，那就会有成本的支出，那这个收入如何来界定完全依据市场的情况的，本次文件中没有明确的规定。

第二个完成消纳的主要方式还是认购绿证。绿证对应的可再生能源电量记为消纳量，这个绿证仍然是替代这个补贴的。现在绿证由于它是替代补贴，价格还是相对比较高的，再购买替代补贴的绿证还是不太现实的。但市场在2020年会涌现大量的可再生能源平价项目，平价项目的绿证就没有固定的价格了，那这个阶段完成消纳量的这部分钱是有可能会给到发电企业的，但是这也取决于发电企业和吸收它可再生能源电量的当地承担消纳责任的售电公司，或者说电网企业是怎么来协商的，这次也并没有一个特别明确的细则，我们还是要进一步观察。

第五点大家比较关心的就是如果完不成有没有什么惩罚措施？就现阶段来讲，针对市场主体的惩罚措施，主要还是对未按期完成的市场主体列入不良信息记录，予以惩戒。对于整个省都没有完成的话，这个惩罚措施不是特别强硬的，就是按年度公布可再生能源消纳群众监测评估报告，就是每年国家能源中心包括会同其他相关机构，会出一个评估报告。我相信能源局也是为了能够及时推出这个政策，就不会说一上来就对各省的惩罚措施特别严厉，导致阻力特别大。在刚开始还是鼓励各省尽可能消纳更多的可再生能源，然后卖出这个消纳量，并且这个消纳量刚才我也介绍了，跟补贴没有任何关系，如果你卖出的话是额外的收入，会激励当地的售电企业也好，当地的电网也好，更多的去消纳可再生能源电量。

再从数据上来看，这次的正式版本也是分了最低的消纳权重和鼓励性的消纳权重。跟第三次的征求意见稿中的对比，我们看到调整不是很大，只有两个省份是有略微的降低，其余的省份都没有什么特别大的变化。

通过之前三次征求意见稿的话，我相信整个市场对于各个方面的细则，其实了解得是比较充分的，只不过是在一些点上面，跟过去有些许的调整。对投资人来讲，整体来看，我们还是觉得目前这个消纳保障机制的出台，对可再生能源未来的市场还是有很强的一个正向激励的。最主要的一个激励还是刚才介绍过的，就是对平价之后，各省给出了一个明确的目标。另外一块这次也明确了消纳量的交易，跟补贴也没有任何关系，售出的额外收入还是能够对于吸收可再生能源电量的这些市场主体有一个比较正向的激励作用的。

02 安信电新观点

这次配额制正式落地，由电网企业承担配额权重实施的组织责任，降低政策执行阻力，保障执行效果。而且明确了两大类承担消纳责任的市场主体，配合明确的奖惩措施，使得用户侧消纳的责任更加清晰，可以有效解决消纳问题。我们将全国各省2017年风电和光伏发电量占本省发电量的比重与此次配额制的目标进行对比发现，大部分省份配额指标都有明显提高，这意味着，配额制的实施将极大地促进非水可再生能源的消纳，有效缓解目前的限电问题。

总体而言，这次配额制的正式出台，将有效提高非水可再生能源的消纳水平，从制度上保障了非水可再生能源的长期发展空间。风电重点推荐金风科技、天顺风能；光伏重点推荐通威股份、隆基股份、正泰电器、阳光电源、林洋能源，另外建议重点关注港股风电运营商！

风险提示：政策执行不及预期等。

03 问答环节

Q1：这次可再生能源消纳对海上风电所发的电量，是不是和陆上风电以及光伏是一视同仁的？

A：对于海上风电这一块，它并没有单独拿出来，整个的消纳量是跟其他所有可再生能源是一致的，因为这里面它不再是一个配额了，它这个消纳量就是所有的非水可再生能源都是一视同仁的。我相信整体的操作模式跟其他的没有什么特别大的变化。

Q2：另外超过比例的这些发电量，它不是可以以绿证的形式卖给不足的省份或者企业吗，那么海上风电企业如果发出来的电量超过标准以外的部分，是不是也可以以绿证的形式进行售卖？

A：能够卖出超额消纳量的是指当地的电网或者当地的售电公司，不是说你的发电企业来向外卖超额消纳量的，但是发电企业是可以卖可再生能源绿色电力证书的，这个是发电企业可以出售的。如果是它卖出这个证书的话，它不能够进行两次计算，所以这个消纳量在当地这个市场主体，肯定是不能够再二次出售的。具体这个细则我们还要看各省是如何定的，如果各省出台的这个细则，比如沿海这些省份我是100%消纳的，那么这些企业在把这些电力卖给当地电网之后，你是不能够再去卖绿色电力证书了，因为它是100%消纳了，那整个的消纳量已经归当地的电网公司所有了。那在电网公司完成它本省的可再生能源消纳之后，比如说它还有2%的富裕，那它可以再向其他的省份出售，但出售是当地的电网公司出售，而不是单个发电企业来出售。

Q3：从这次的配额制来看，每个省份配额的差别还是比较大，那么有些省份它的非水可再生能源的比例非常低，而有的非常高，能源局它在定这个比例的时候，它是基于一个什么考虑？

A：各省的这个指标定多少，它主要考虑到当地的可再生能源资源情况，全社会的用电量，能源规划和年度计划，以及它自己的可再生能源基地以及跨省通道等各方面的因素。其中几个比较关键的因素，我们认为一个是当地的资源，我们资源多的地方，自然承担的就比较高。第二个就是全社会用电量，全社会用电量它其实是相对比较弹性的一个指标，通常情况下测算是按照各省自己的十三五规划的数字来设定的。但是你也知道，咱们国家总是喜欢提前或者说超额的增长，比如说我原来定的每年的全社会用电量增速每年是5%，但我这个省的经济可能相对而言增长更好一些，那每年达到6%，那对这个省份来讲它承担的任务就会更重一些。因为你如果是按照全社会用电总量的比例，那就意味着你需要吸收更多的可再生能源消纳量才能完成这个指标，那对于各省的压力就会更大一些。这次山东就明显有一点下浮，就是因为山东现在全社会用电量的增长，它们原来报的相对比较低一些，后来发现压力会比较大，所以有一点下调。

第三个就是基地的建设情况，比如说你在争取国家的项目的时候比较积极，你争取来很多，比如说像领跑者，或者一些配套基地，包括其他的一些可再生能源、清洁能源城市，可再生能源线这些，那你争取来这个项目后，你也要承担相应的消纳任务，那这个指标也会相应的提高。

其余的就是跨省跨区的通道，也会影响到权重。那具体这些因素，它是一个笼统的考虑，并没有一个特别明确的计算公式。所以能源局在跟各省的沟通过程中，双方也是经过类似的商讨和交锋之后，最终确定下来这个数字。

Q4：对于这些非水可再生能源电量比较低的省份，它是自己去建，还是通过外购，这两个哪个更划算？

A：每年国家会发一个各地区非水可再生能源占全社会用电量比例的数。那考虑到各省自己自发自用的，外省输入的，减去本省输出的，最新的数据是2017年的，2018年的数据应该是5月底或者6月初才能够发出来。如果我们以2017年这个数据来看的话，有部分省份是离这个目标有些许的距离，但根据现在来看，差距不会特别的大，就是我们新推出一项政策不会让大家太难完成。通常设立2020年目标的时候，它也是考虑到一些通道的建设，包括其他的一些能够让你完成这个目标的条件来设定的。

对于各省来讲，如果是能够开发自己的项目，肯定还是尽可能的开发自己的项目，这样各省还可以增加投资、就业，包括其他的一些拉动的项目。如果确实是增加不了的情况下，它们还是更倾向于去外省来采购可再生能源电力。已经有部分东部的省份去跟中西部来商量提高外购电的总量。过去对于各省来讲，我为了给本省的火电或者是本省的电源留出充足的小时量，我就是尽可能的不去买外省电。有了这个政策之后，它即便是不太愿意去采购外省的火电，它也会有更大的一个积极性去采购外省的可再生能源电量。举个例子，江苏我可以买你陕西的电，但我只要你陕西的光伏，你陕西的火电比例我不再增加了，这个情况在未来是有可能发生的。那最差的或者说代价最昂贵的可能就是买现有的绿证，因为它有补贴，所以绿证价格比较高。各省接下来很大一个任务，就是制定各省的一个方案，你们在下半年会陆续看到各省的方案出台，2020年开始逐步运行。并且这个管理办法也是预留了一个弹性，就是有效期是5年，对于一个特别中长期的政策，未来还是会有所调整的，大体情况就是这样的。

Q5：之前征求意见稿里面其实提到绿证它是保障收购以外的电量的话，这个绿证是可以在配额的义务主体之间进行交易的，就是说在补贴的时候会扣减掉绿证交易产生的这部分收益，那么现在这个政策推出来之后，绿证还会承担这样的一个功能吗？

A：因为这个文件并没有明确这个问题，你提的这个问题，其实是两个范畴的事情。一个是之前的保障小时数它主要是针对电力企业在发电侧的消纳，它跟这个文件是互为补充的。这个文件主要是通过希望在市场销售端提高可再生能源需求，拉动消纳侧的提高。消纳侧在当时只是保证能源局给各省的一个小时数，就是你不能低于这个数，高于这个部分就是你可以通过竞价拿到更多的发电量。对于发电企业来讲，刚才我也说了，其实跟海上风电那个道理是一样的，你现在为了把你的电卖给当地的电网公司，未来的话你的这个采购里面需要明确，就是你卖掉了之后你拿了补贴，那整个的消纳量你就不可以自己再去卖了，否则的话就会造成二次计算。我们认为现阶段的话，发电企业其实它们的工作是很简单的，跟电网来争取一个100%的消纳就可以了，如果是电网通过自身的努力，我有更多的消纳量，我能够向不足的市场主体去出售的话，那出售来的这个现金流，其实是对于消纳主体的一个激励，而跟发电主体是没有什么关系的。

Q6：售电企业和自备电厂，它是需要通过省级电网机构去跟外省来采购可再生能源电力吗？还是说有什么其他的机制可以完成它的消纳？

A：其实本省为了保住本省的发电利用小时数，它是尽可能不去买外省的电的，这个大家都理解。但有配额制之后，会激励各省，如果它不能够依靠自身来完成的话，它就需要去外省来外购这个电。那么对于西部的，特别是限电比较严重的地区的改善，我相信还是有一定的正向激励作用的。

另外，对于各省来讲，当地的售电企业以及电力公司它是怎么来完成，我相信这也是完全市场化的一个手段，它可以通过现在各省的电力交易中心，来先采购自己本省的，如果是本省的成本是比外省的更高的话，那我也可以去采购外省的消纳量。那么这个消纳量在跨区的情况下，究竟这个交易细则是怎么来制定，现在我们还不得而知。现在出的这个文件，还是一个框架式的，更细的话我们还要等待各省具体的细则出来。

Q7：我们2018年其实弃光弃风已经缓解了很多了，然后很多地区已经低于5%了，就差不多是没有弃光弃风这个水平。那您觉得这一版的配额制出台之后，在2019年对弃光弃风改善的幅度能有多少？

A：确实是连续3年，我们的弃光弃风率都在下降，都在改善。一方面是得益于全社会用电量的增长是比之前预期更强劲，另外电网也作出了一个特别大的努力，特别是最低保障小时数这个制度，在之前已经充分的挖掘发电侧消纳的这些潜力了。

配额制，我们认为它更多的是为未来平价项目而准备的。在没有平价之前，各省增长的可再生能源电力还是要受到补贴限制的。就是说每年我要有这个指标，我有补贴的支撑能力，超过这个能力我也不可能再新增更多了。但是在未来平价之后，其实对于可再生能源电力，它已经甩掉补贴的约束了，约束它最大的第一就是电网，就是电网有没有能力来吸收更多的可再生能源电量。第二就是市场需求，平价后你也要面临跟火电和其他电的竞争。那有了配额制之后，哪怕在同等价格下，我也是愿意用这个绿色电力的。所以在2019年和2020年，我们认为目前的这个办法对于解决弃光弃风率，不会显示出特别的一个威力，但长期来讲，基本上是打开了一个新的空间。

Q8：您刚刚有提到电网的角色既是管理人员，又是运动员，但不是裁判，但是感觉它手里握的权力非常大，它可以决定谁上网谁不上网，它可以决定消纳谁的不消纳谁的，所以请您再多介绍一下电网的定位？

A：电网在短期之内，我们认为它对可再生能源仍然握有一票否决的权力。因为即便平价也必须要拿到电网的接入函，才具备参与平价的机会。但是这个原因主要是目前从配网侧到主网侧全部都是由电网控制的。未来的话我们还是期待配网市场的电力体制改革能够持续推进。所以在这次文件中也明确点出来了，拥有配网的售电公司或者电网企业，也是要参与到这个里面去的。

在最近两年我们还是期待独立的配网企业在市场中能够落地，在配网内部，特别是像分布式这种电源，它就不再会受到当地国网公司的限制了，会逐步的有更多的一个主动权。

早期的话，国网一方面它还是国有企业，所以它对完成国家的政策方面，还是会有很强力的积极性的。另外国网也非常清楚，未来的很大一部分电源将是可再生能源，国网在吸收这些可再生能源电源方面，包括它最近储能方面有些动作，也能够看得出来国网还是比较积极的。但在短期内，国网的管理者角色是比较强的，就是能不能上网，并且你的小时数还是由它来分配。