深度｜绿电新政

如果仅从字面意思上理解消纳保障机制，显然低估了其将作用于新能源产业，乃至国家能源格局所产生的助推力。

(来源：中国电力企业管理 ID：zgdlqygl 作者：陈敏曦 本文刊载于《中国电力企业管理》2019年06期，作者系本刊记者)

促进可再生能源发展的消纳保障机制作为能源转型时期的公共政策，关注的重点不仅仅是可再生能源的消纳利用。在能源消费总量基数逐渐扩大，电力市场日趋成熟的环境中，实现能源转型目标和破局新能源发展困境的政策着力点已经发生了重大转变。

从发力于供给侧到盘活消费侧，不难窥见政策空间从技术积累向拓展消纳的迁移，也可洞悉行业利益发展从政策激励向市场驱动转轨的态势。

建立低碳能源发展的长效机制，以最低的社会成本实现公共利益的最大化，政策制定者的用意和国家发展可再生能源的意志，不言自明。

新政恰逢其时

“从2017年开始征求意见，征求意见稿从第二稿的30多条20多页，到第三稿中十余条，5页纸。每一次收到的反馈意见都超过几百页。但是这个政策最终能够出台，没有胎死腹中，说明这是符合社会对绿色能源需求的政策，既是行业发展到现阶段的内在要求，也是每年写进政府工作报告中，健全《可再生能源法》的外部环境要求。”作为参与和见证《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（以下简称“消纳保障机制”）制定出台全过程的亲历者，国家发展改革委能源研究所可再生能源中心副主任陶冶对此颇感欣慰。

可再生能源行业从来不缺政策，消纳保障机制却是最“难产”的一个。

作为消纳保障机制的前身，配额制早在我国可再生能源产业发展初期，就被作为《可再生能源法》的相关条文圈定在政策法规制定的考虑范畴之内。陶冶回忆，配额制被真正提上议事日程，是在2005年可再生能源法立法阶段，而配额制的研究则可以追溯到更早前的2000年初，当时从国外引进了各种可再生能源政策和手段，以供政策制定者们研究哪一种政策可以更好地在我国落地。

国际上通用的配额制与固定电价这两种可再生能源发展政策，无论是在实施路径还是方法论上都截然不同，后者因政策模型更为简单、对企业保护性更强，更适合产业发展初期现状的优势成为更优选，结合财政补贴沿用至今。

尽管在激烈的争辩中，写入立法的首次“流局”，被业内人士认为“有可能错失了在我国执行配额制的最佳时机”。但我国可再生能源行业在系列产业扶植政策的引导下，迅速积累了技术优势和产能规模，2018年光伏、风电的装机和发电量均已坐上世界头把交椅；可再生能源已成为我国新增电力的主力替代电源，在承载了更多能源转型重任和寄托的同时，也成为带动制造业发展和推动国家经济转型的重要引擎。

然而，单独饲以“胡萝卜”也有政策的“副作用”。继2010年我国风电出现首次明显弃风，到2016年解决弃风弃光问题被作为政治议题摆上中央领导的办公桌，可再生能源发展的不均衡、“重建轻用”导致的消纳矛盾日益突出，随着全国电力装机走向整体富余叠加经济结构转型调整，逐步收窄的消纳空间与日益膨胀的装机数量出现明显错位，弃风弃光已经演变到了不容忽视的地步。

更为紧迫的是，作为可再生能源补贴的唯一来源，可再生能源基金电价附加的线性累积，俨然不能满足风电、光伏产能几何数量级的增长势头。正如业内人士所述，“谁也没有料想到新能源会发展到如此规模。”

财政补贴的捉襟见肘使得可再生能源企业诚惶诚恐，“三弃问题”的恶化趋势也促使主管部门重新思考可再生能源产业政策的引导方式。

陶冶告诉记者，从全球促进可再生能源发展的政策措施来看主要分为三个方面，一是制定可再生能源发展的战略目标，明确可再生能源在未来能源转型中的地位；二是制定支持可再生能源产业化发展的经济激励政策，包括采用招标系统、设立固定电价，或采用固定补贴和税收减免等措施；三是制定强制性可再生能源市场份额政策。

推进电力市场化需要具有市场约束力的手段，曾被“弃用”的配额制被再次摆上台面。

2012年，国家能源局发布的《可再生能源发展“十二五”规划》中，以较大篇幅提出了“建立可再生能源发展目标考核机制”、“实施可再生能源电力配额制度”等作为配合规划实施所需的必要政策保障，明确了地方政府、电网企业、达到规模的大型发电企业完成可再生能源的目标和要求。2014年《可再生能源配额考核办法（试行）》进一步明确了2015年、2017年、2020年三个时间节点全国各省（区、市）需要完成的配额指标。

与政绩考核挂钩是配额制的理想“配置”，是能够促进地方政府完成配额的原生动力，但这需要一套全国性的顶层机制和更高决策层的支持。

很显然，无论是落实和实施配额制的市场条件的缺位，还是疏导和分摊可再生能源发展经济代价途径的缺失，当时我国的制度基础并不具有实施配额制的外部环境。部分地方政府和相关发电企业表现出了明显的抵触情绪，矛头则直指配额制的“计划色彩”。而后续国家能源局出台的试图软化对于地方政府考核的《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额制考核有关要求通知意见的函》，以及《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，也在一片喧哗中再度“流产”。

陶冶在回顾配额制的发展历程时总结道：“配额制作为保障可再生能源消纳的强制性目标，意在促进电力系统的运行机制、资源配置、运行区域为满足消纳目标进行强制性调整。这需要健全配套的考核及激励机制，也需要市场环境作为后盾确保其实施的可操作性。”

诚如陶冶所述，美国、英国等电力市场成熟的国家，普遍采用强制性市场份额，以电力市场为基础促进可再生能源的开发利用。对参与市场竞争的电力供应商提出约束性市场份额的要求，并通过绿色电力交易证书实现强制性市场份额的流转。可再生能源电力企业除了通过电力销售获得电价收入外，还可以通过绿证交易获得额外收入。

对于配额制的研究虽未曾中断，而真正的转机则蕴藏在电力市场化改革的持续发力中。随着电力市场规则体系建设的推进，发用电计划逐步放开，售电公司和电力交易机构等市场化元素走向成熟，通过市场化手段，可以为地方政府及相关企业等利益主体提供更多可能因实施配额制而造成的利益出让和减损的缓冲途径，为配额制再次进入公众视野作下良好铺垫。

与此同时，从2018年中相关政府部门出台光伏“531新政”以严控补贴项目规模，到2019年前四个月密集出台的多部风电、光伏产业政策，既明确了2021年新能源平价上网的时间节点，也对2020年新增项目补贴资金的上限和规模指标的配置加以严控，并以陆续公布的指导性价格作为竞争性配置的商业价格。

当供给侧的政策空间逐步收窄，业内翘首消费侧的刚性空间。被认为是确保实现可再生能源顺利进入平价时代关键政策的配额制，在其实施的法律和政策基础已然成熟的环境下，迎来了出台的最佳时机。

“目前困扰我国可再生能源发展的两大问题，一个是补贴资金，另一个就是消纳。此次消纳保障机制的出台，从文件名称的修改就可以看出，首先就是要解决消纳，解决新能源‘大而不强’的问题。而从远期来看，一方面是通过绿证、超额消纳量的市场化交易行为给予义务主体和发电企业经济激励和多元化的收益来源，同时，对于补贴问题的解决，绿证交易至少是可选的方案和手段之一。进而通过这样的保障机制扭转、促进和延续电力消费者购买可再生能源的意愿和行为。”陶冶说。

回溯消纳保障机制的演进历程，其浓缩了我国可再生能源发展的每一个片段。这其中不仅有新能源企业从弱小到强大经历的每一次磨砺，还有大省间的博弈、地方政府和配额政策的针锋相对；既有电网企业为完成消纳角色的扮演而付出的努力，在未来还会有售电公司、电力交易机构的参与和支撑，更值得期待的，是电力市场为可再生能源发展提供的更大平台和依托。

“消纳保障机制的出台，会极大地推动我国电力市场中绿电的交易规模、交易的参与度和活跃度；同时通过强制性或者约束性的消纳权重，为可再生能源在消纳侧争取到了刚性的市场空间。”陶冶说，“此次出台的消纳保障机制并没有将可再生能源企业纳入考核义务主体，加之以往通过规模指标、固定电价对于供给侧的激励，对于可再生能源产业来说都是正向积极的促进，而政策空间的迁移并不意味着国家降低了对于可再生能源发展的需求与要求，而是希望未来通过更多企业和企业间的竞争，技术与技术间的竞技，促进可再生能源更高质量的发展。”

可以预见，更多的可再生能源进入电力市场是必然的，可再生能源在电力市场中实现自我竞争和优胜劣汰也是必然的。在“十四五”以及更远的未来，无论是对于带补贴的存量项目，还是即将到来的第一批20.76万千瓦平价项目，在同等市场地位下，以何种技术、何种规模、何种经济性来满足这样的消纳空间，更多的是依靠可再生能源企业对于行业的整体研判，以及依靠市场行为进行的全局优化。

毕竟，消纳保障机制是以最低成本实现能源转型的选择之一。

破解消纳困局

对于地方政府在完成国家能源转型中的重要性，已经在业内达成了一致认知，曾有业内人士直言不讳：“只要上面明确地方政府需要承担可再生能源的消纳责任和义务，所有问题就都可以解决。”

对比3轮征求意见稿和最终公布文件的变化，在核心思想和主体框架的方略上并没有发生重大改变，在义务主体、权重指标和豁免机制等细节设计中也仅作了细微调整，而对于消纳责任考核方式的修改，则成为政策公布后对于落实执行力度和效果的最大担忧，引起了业内热议。

从考核地方政府到考核售电公司，从与政绩挂钩到排除在考核义务主体之外，数年间的数易其稿，其中势必涉及到多主体间利益诉求的权衡与平衡。而在“温和”与“硬核”间的尺度拿捏，又是否会因回避阻力而导致筹划力度的缺失，进而影响整体执行的效果？

“此前绝大部分业内人士都认为，消纳保障机制没有把地方政府作为考核义务主体，是没有抓住牛鼻子，但是如果参看近期公布的各省区消纳监测报告，相信大家也会越来越理解和明白，通过与‘一票否决制’的双控考核、非化石能源占比目标等等这些已经与政绩考核相挂钩的工作衔接，约束力是毋庸置疑的。”陶冶告诉记者，就考核而言，尽管目前国家能源局无法对省级政府、电网公司通过经济手段实现强有力的约束，但仍可以通过相关信息通报、约谈等手段，激发参与和实施消纳保障机制的积极性。比如国家能源局历年发布的《全国可再生能源电力发展监测评价报告》就可以看作舆论监督的手段。