配电区域与供电营业区的法律辨析

供电营业区制度是电力法的基本制度，对保障电力供应的规范合法有序发挥了重要作用。厘清供电营业区与配电区域概念，做好法律与改革的适应和衔接，对保障电力体制改革顺利推进具有重要作用。对比分析现行电力法律法规与深化电力体制改革系列政策文件可以看出，“配电区域”其本质是供电营业区。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID：zgdlqygl 作者：刘进 杨胜男）

第一，从概念来看，“配电区域”和“供电营业区”虽表述不一但实质内涵相同。

《电力法》第二十五条第一款、《电力供应与使用条例》第八条第一款规定，“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。”《供电营业区划分及管理办法》第二条规定，“供电营业区是指向用户供应并销售电能的地域。经国家核准的供电营业区是电网经营企业或者供电企业依法专营电力的地域。”《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》第二条规定，“本办法所称增量配电业务配电区域（以下简称配电区域）是指拥有配电网运营权的售电公司向用户配送电能，并依法经营的区域。”

从表面上看，供电营业区的功能多于配电区域，供电营业区向用户供应并销售电能的地域，而配电区域仅提到向用户配送电能的区域，未提及“销售”。但实质上，《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》等政策文件规定配电区域也包含销售电能的职能。例如，《售电公司准入与退出管理办法》第三条规定，“本办法所指售电公司是指提供售电服务或配售电服务的市场主体。”因此，“配电区域”和“供电营业区”都向用户供应并销售电能的地域。

第二，从划分基础和考虑因素来看，二者都以行政区划为划分基础，考虑电网结构、供电经济合理性、供电质量和安全等因素。

《电力法》第二十五条第二款、《电力供应与使用条例》第八条第二款规定，“供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。”《供电营业区划分及管理办法》第六条规定，“供电营业区原则上以省、地（市）、县行政区划为基础，根据电网结构、供电能力、供电质量、供电的经济合理性等因素划分确定。”配电区域的划分基础及基本原则与供电营业区划分相同。例如，《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》第六条规定，“配电区域原则上应按照地理范围或行政区域划分，具有清晰的边界，避免出现重复建设、交叉供电、普遍服务和保底供电服务无法落实等情况。”第五条规定，“配电区域划分应坚持公平公正、安全可靠、经济合理、界限清晰、责任明确的基本原则。”

第三，从区域内主体数量来看，同一供电营业区或配电区域内只能有一家供电主体（供电营业机构/拥有配电网经营权的售电企业）。

例如，《电力法》第二十五条第二款、《电力供应及使用条例》第八条第二款规定，“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”《供电营业区划分及管理办法》第五条规定，“根据电力生产供应特点，为确保电网安全经济运行和供电服务质量，在一个供电营业区域内，只准设立一个供电营业机构。”改革文件也延用这一规定，《关于推进售电侧改革的实施意见》提到，“同一供电营业区内可以有多个售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权，并提供保底供电服务。同一售电公司可在多个供电营业区内售电。”同样，同一配电区域内只能有一家拥有配电网运营权的售电企业。《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》第三条规定，“在一个配电区域内，只能有一家售电公司拥有该配电网运营权。”

第四，从设立和变更程序来看，供电营业区的设立和变更以及配电区域的划分都实行行政许可的程序。

供电营业区的设立和变更程序按照“提出申请-审查批准-核发许可证”行政许可程序。例如，《电力法》第二十五条第三款、《电力供应与使用条例》第九条规定，“省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。跨省、自治区、直辖市的供电营业区的设立、变更，由国务院电力管理部门审查批准并发给《供电营业许可证》。” 同样，配电区域也采用“提出申请-出具划分意见-颁发许可证”的许可程序。

第五，从申请需提交的材料来看，两者需提交的实质材料相同。

申请供电营业区需要提交供电区域的基本情况、申请者的基本信息、供电营业区双边达成的划分协议或者意见等材料。《供电营业区划分及管理办法》第十一条规定，“申请供电营业区者，应向主管机关提供下列资料：能反映营业区域边界的供电区域地理平面图；设立的供电营业分支机构及相应的供电营业区域；电源容量及公布、供电网络及负荷分布图；电源与电力网的改造与发展规划；企业性质、组织机构、人员构成及数量、主要技术业务人员资格；注册资本；售电价格及其依据；外购电的数量及协议文本；保证安全生产必须的基础设施、工机具、计量、试验、调度、通讯及交通运输装备；技术业务的规章制度；供电营业区双边达成的划分协议书或意见；其他认为必须的资料。”

同样，申请配电区域也需要提交申请者的基本信息、配电区域的基本情况、配电区域划分的协商结果或主要争议等材料，如《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》第十四条所规定。

第六，从区域内主体权利义务来看，供电企业或者拥有配电网运营权的售电企业都负责提供计量抄表收费服务，享有供电设施建设运行维护权利义务、保证供电质量的义务等。

《电力法》第三十三条第一款规定，“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费。”第三十三条第二款规定，“供电企业查电人员和抄表收费人员进入用户，进行用电安全检查或者抄表收费时，应当出示有关证件。”《电力供应与使用条例》第三十九条规定，“……自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”第一百零二条规定，“供电企业对查获的窃电者，应予制止并可当场中止供电。”《电力法》第二十八条规定，“供电企业应当保证供给用户的供电质量符合国家标准。对公用供电设施引起的供电质量问题，应当及时处理。用户对供电质量有特殊要求的，供电企业应当根据其必要性和电网的可能，提供相应的电力。”《电力供应与使用条例》第十二条规定，“……供电企业应当按照规划做好供电设施建设和运行管理工作。”此即计量抄表收费服务以及设施建设运行维护权利义务、停电权、保证供电质量义务。改革文件中也有相关规定，例如《关于推进售电侧改革的实施意见》提出，“电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电；无歧视地向市场主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修、收费等各类供电服务。”

同样，配电区域内的拥有配电网运营权的售电企业提供收费结算等供电服务、享有收费权等与供电主体相同的权利；承担保证供电质量、配电网运营维护检修义务等与供电企业相同的义务。如《有序放开配电网业务管理办法》第十六条所规定；及《售电公司准入与退出管理办法》第十六条规定。

第七，从法律责任来看，未经许可变更供电营业区或者配电区域的，都需要承担行政法律责任。

《电力法》第六十三条规定，“违反本法第二十五条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。”《供电营业区划分及管理办法》第二十四条规定，“未经许可，从事电力供应与销售业务或者擅自变更供电营业区的，由省级以上电力管理部门按照《电力法》第六十三条处理。”同样，《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》第二十三条规定，“配电网运营企业擅自变更配电区域的，由国家能源局派出监管机构依法予以处理。”综上，未经许可从事电力供应与销售业务或者擅自变更供电营业区的行为需要承担行政法律责任，即处以没收违法所得以及罚款的责任。违法配电区域划分及管理办法，擅自变更配电区域的也要承担行政法律责任。

本文刊载于《中国电力企业管理》2019年06期，刘进供职于国网能源研究院有限公司管理所，杨胜男系中国政法大学2018级硕士研究生