2025年煤电装机—政策的能动空间在哪里？

煤电在我国电力系统的历史与现实中拥有不同寻常的地位，“十四五”规划中，对于煤电如何发展，如何规制，是不可缺少的内容之一。

(来源：能源杂志 ID：energymagazine 文：张树伟)

煤电在我国电力系统的历史与现实中拥有不同寻常的地位。用一个并不中性的词汇来描述就是“压舱石”和“稳定器”。这种“拟人化”的形式将煤电作为一个整体看待，并不具有必然性与合理性，但却无疑客观上描述了我国目前能源行业的结构、管理体系与思维方式的现状。

“十四五”规划中，对于煤电如何发展，如何规制，是不可缺少的内容之一。

本期专栏我们讨论2025年的煤电前景以及必要的政策规制内容。首先，回顾煤电在历史上的重要地位，并就“十四五”其可能的前景进行综述与评价；其次，分析煤电新增投资是否存在提前“搁浅”的问题；最后，阐述我们认为“十四五”期间煤电要进行一个二值选择——彻底放开或者彻底禁止的原因。

煤炭的重要地位——判断其他电源的标杆

从电源装机结构看，煤电占据总装机的50%以上，年新增装机维持在30GW，并且还有相当数量的装机处于建设与规划中；煤电发电量占据总发电量的60%以上，尽管其平均年小时数只有4000小时左右；煤电的容量加权平均年龄约14岁，相比较30-60年的技术寿命，可以说还在青壮年时期。

从管理体系的角度来看，这突出的表现在煤电往往是作为其他电源价值判断的参照对象，以下面四个方面举例来看：

1.基于煤电行政订立的标杆电价确定其他电源的竞争力，比如风电与光伏所谓平价的判定。理论上这完全是一种苹果跟橘子的比较。由于不同机组的出力特性截然不同，不同机组之间很难具备可比性。

2.电网根据煤电标杆电价去收购可再生能源电力。同样，由于出力特性不同，这种定价有时会高估可再生能源的系统价值（比如冬季午夜大风天），有时会低估（比如夏季中午用电高峰）。

3.根据煤电标杆电价确定补贴水平。电网公司按照煤电标杆电价收购风电光伏可再生能源电力。

4.跟煤电对比测算其他电源，比如核电与可再生能源的减排效果。这种高度的简化忽略了一个问题，这些电源进入系统并不总是替代煤电，替代抽水蓄能、电池充电和天然气的可能性更大。

也就是说，我国煤电基于成本的管制电价往往扮演着竞争性市场中市场价格标杆的角色。在可再生能源越来越多，系统发电资源愈发过剩的现在，煤电机组成为电力需求边际供应者的时间在减少，对电力价值问题大幅简化造成的误差将越来越大。

要防止利用所谓的“预测”影响预期

现实世界的问题性质往往比较复杂。典型的，有些问题的答案很难，但是验证答案是否正确很容易；相对的，其他问题给出答案很简单，但是验证答案是否正确却很难。

前者比如比特币的“挖矿”机制。问题的答案获得需要大量的穷举，非常难，得到答案的概率非常低；但是其他参与者确认是否正确，规则很透明简单。因此，这个体系可以随着参与者规模的扩大，不至于由于彼此的信任问题而崩溃，可以仍旧保持一定的真实质量标准。

后者，典型的便是预测。未来还没有发生，因此理论上讲仍旧处在随机状况——还没有最终确定（当然，佛教徒不这么认为，这么认识在他们看来属于修为不够）。任何人、机构都可以就未来发表看法，不到最后审判日，明确判定其正确与错误不仅不容易，而且几乎不可能，现实中的“黑天鹅”突变比比皆是。

这种情况下，中长期预测由于审判日过远，便存在肆意与任意性——出现“预测神棍”的道德风险，试图影响人们的预期。目前，在我国“十四五”前期研究的当下，这种现实已经出现。

目前讨论的热点问题是：5年后的2025年，乃至2030年，煤电装机多少？

诸多利益与游说群体已经发表了看法

国网能源院认为，“电力平衡和对其他电源的调节补偿需求决定了煤电在电力系统中仍将继续发挥“压舱石”和“稳定器”等重要作用，2030年前后要在系统中维持12亿千瓦以上的煤电装机，不宜过早、过快大规模淘汰煤电，重点核心供电区域还应布局一批保障安全供应的应急备用燃煤机组。”

中国电力企业联合会表示，“通过电力电量平衡计算，预计2030年，全国总装机33亿千瓦，其中风电5.0亿千瓦、太阳能发电5.0亿千瓦、水电5.6亿千瓦、核电1.37亿千瓦、气电2.35亿千瓦，非化石能源发电总装机17.0亿千瓦，占比为51%。为保障电力安全供应，煤电装机可能接近13亿千瓦，有一定的发展空间。”

电力规划总院在其年度报告中称，“全国16个省份需要增加电源供给，及时启动一批火电项目前期工作”。

预测需要明确其性质是“将”、“会”，还是“需要”、“应该”？

当然，把这些“预期”放在一起，并不是要进行比较，只是说明这个问题很重要，各方面都很关注。这些数字之间的互相比较毫无意义，因为其基本的含义都可能有很大的不同，比如：

是预测（“will”）——2025年将是X亿千瓦，是应该实现的“追求目标”(“should pursue as”)——2025年应该达到X亿千瓦，还是应该努力控制的“负面目标”(“should control as”)——2025年应该控制在X亿千瓦，抑或是基于目前发展环境（中央政府名义上控制总量、地方政府各行其是）与政策的情景分析（“is”）（不排除额外政策加入的可能——如果一切照旧），2025年装机容量会是X亿千瓦？

不同的类型，其含义截然不同。除了第一种，其他的甚至都不能称之为“预测”，更像是“目标导向”的情景 （Target-orientedscenario）。

预测需要有透明的可供讨论的方法论框架

相对于数字本身，数字是如何得到的是一个更加重要的问题。

如果基于满足增长的需求，在需求往往并不出现在一年的大部分时候（比如夏季空调需求高峰）的现实状况下，上马煤电显然不是系统成本最低的选择。

如果基于系统成本最小化的价值标准，那么显然，一个煤电都不需建设，现存的煤电份额是超过其最优系统份额的——过去的一系列研究都已表明，超过9亿千瓦可能就超过了其在系统中的最优份额。

如果基于建成的机组已经不可改变，只是需要规划来确认“现实可行性”，那么谁合格，谁不合格又该如何认定？这种类似“生米做成熟饭”就万事无忧的方式，又如何避免“未批在建”或者纸面项目的逆向激励呢？

过去的政府文件，“综合考虑”一词用的很多，但是综合的价值标准无法明确（取各种方式的最大值、中位数还是平均值），这方面亟需透明方法论框架体系下的讨论。

新增的煤电投资会在长期“搁浅”吗？

在学术界，有很多关于“搁置资产”（Stranded assets）的讨论，也就是“在其技术寿命结束前遭受过早减记的资产”。但是，现实中更加可能的情况是，这部分资产的所有者往往具有强大的游说能力，有可能使得自己的资产避免“被搁置”的命运。如果没有这种预期，其往往不会真正的投资，这样也就避免了未来“搁浅”的命运。

当然，学术领域的理论模型都是高度简化的。在我国目前的形势下，有些额外的因素必须得到考量，特别是以下三个方面：

• 一些地方政府与企业仍旧存在“软预算”约束，尽管并不总是如此，但是其决策目标并不十分在意“搁浅”与否，建设期的投资往往是其唯一看重的。

• 中央政府对煤电上游制造业保持基本能力与就业稳定的考量。

• 地方政府在煤电装机上发言权较大，以及煤电的短期与长期财税收入与GDP增长。

从历史上来看，1990年以后，我国煤电装机的增装速度保持在每年5%-10%之间，除了2003年电荒的那几年，节奏十分稳定。如果审视其波动，年利用小时与煤炭价格的关系似乎更加密切，而不是政策因素。这一假说无疑需要更仔细的计量方面的检验，这将是今后一段时期的工作。